سپهر

تحلیلی بر نظام‌نامة انتخابات سال 1285 مجلس شورای ملّی

نویسندگان

محمدرضا ویژه1؛ حمید قهوه چیان2

1عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی

2کارشناس ارشد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی

چکیده

«نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی» یکی از اسنادی است که متعاقب امضای سند مشروطه توسط مظفّرالدّین شاه تدوین شد تا پروژة پارلمانتاریسم را در ایران تکمیل نماید.  این تحقیق ضمن بررسی سیاسی و حقوقی موقعیت نظام‌نامه در جغرافیای حقوق عمومی ایران به دقّت در مختصّاتِ حقوقی این سند می‌پردازد و آنها را در پرتو اصول انتخابات آزاد و منصفانه تبیین می‌نماید. مطالعة چنین موضوعی، تأکیدی بر یکی از رویکردهای حقوق عمومی است که در آن حقوق عمومی به مثابة سنّت، نه در توجّه صرف به مواد قانونی، که با عنایت به سنّت و رویه‌های سیاسی حاکم بر متون قانونی فهم می‌گردد. سایه افکندن تفوّق نگرش سیاسی بر متن و نیز زبان غیر بومی حاکم بر این سند حقوقی، اگر چه مستدل به دلایل خاص و قابل توجیه بود، آثاری حقوقی در نظام انتخابات ایران ایجاد نمود، که این خود در تنظیم حدود قدرت سیاسی و شکل‌گیری قواعد حقوق عمومی مؤثّر می‌باشد.

کلیدواژه‌ها

واژه‌های کلیدی: نظام‌نامة انتخاباتی؛ مجلس شورای ملّی؛ حقوق عمومی؛ نماینده؛ انتخاب‌کنندگان؛ انتخاب‌شوندگان

اصل مقاله

مقدّمه اصولاً انقلاب در مفاهیم حقوق عمومی و تفکیک میان حقوق عمومی مدرن با حقوق عمومی پیشامدرن را می‌توان در سه تحوّل کاوید. نخستین تحوّل، تفکیک اندیشة مالکانه و حاکمانة سلطان است. اگر چنین فرض کنیم که حاکمیت امر ذاتاً سیاسی است، به ناچار باید به تفکیک امر سیاسی و امر مالکانه قائل شویم، تفکیکی که بیشتر در تاریخ اروپا (بجز انگلیس) ریشه دارد. (لاگلین، 1388: 180) تفکیک رابطة سیاسی و رابطة مالکانه در تاریخ ایران نیز قابل مشاهده است. اگر چه در ایران همچون تاریخ غرب فئودالیسم وجود نداشت (مصداق اندیشة سیاست به مثابه امر مالکانه)؛ امّا شاه یا سلطانِ ایرانی، مردم را چون بردگانی می‌پنداشت که می‌توانست، در مورد آنها و امور آنها تصرف مالکانه نماید. چنین تصوّر و نگاهی در مشروطه می‌شکند و رعیت تبدیل به افراد ملّت (مذکور درقانون اساسی مشروطه) می‌شوند. افرادی که صاحب حقّ‌اند، قدرت انتخاب دارند و... تحوّل دوّم، تدوین قانون اساسی است. قوانین اساسی از سویی مقرّرات مربوط به قدرت و اجرای قدرت را تعیین می‌کنند و از سوی دیگر حقوق ملّت را تضمین می‌نمایند. این تحوّل قرون 17 و 18 میلادی و انقلاب صنعتی (قاضی، 1383: 40)، که حقوق عمومی را به دوران مدرن منتقل نمود و منجر به پیدایش مفهوم دقیقی از قوانین اساسی و به ویژه قانون اساسی نوشته شد، را «جنبش قانون اساسی[1]» می‌خوانیم. در ایران نیز تجربة شیرینِ دستیابی به قانون اساسی نوشته در مشروطیت فراهم آمد. پیدایش این مفهوم، خالق مفهوم حقوق عمومی (در معنای مدرن آن) در ایران بود. تحوّل سوم نیز، پیدایش امر سیاسی و حوزة عمومی در ایران بود. مراد از حوزة عمومی و امر سیاسی، بیشتر معنایی است که هابرماس بدان اشاره می‌کند: «این حوزه، قلمرویی بود که در آن، افراد خصوصی گرد هم می‌آمدند و عموم را شکل می‌دادند. این افراد به تدریج توانستند، حوزة عمومی تحت کنترل دولت را زیر سلطه خود درآورند و اقتدار دولت را به چالش کشند.» (هابرماس،1383: 40) تحوّل فوق الذّکر در حقوق عمومی ایران نیز، به تسامح شکل گرفت. علّت اصلی شکل‌گیری این تحوّلات در غرب، تاریخ آن بود. در حالی که در ایران چنین تاریخی رقم نخورد؛ امّا مفهوم حوزة عمومی (به شکل تسامحی) در ایران نیز بصورت ناقص پیاده شد.  تشکیل حوزة عمومی (که ماهیتاً جدا از دولت و ملّت بود) در ایجاد حقوق عمومی در ایران نقش مهمی ایفا نمود. مراد از ذکر مفهوم فوق الذّکر (تفکیک اندیشة مالکانه و حاکمانة سلطان، تدوین قانون اساسی و پیدایش حوزة عمومی) این بود که تحوّل حقوق عمومی و ایجاد رویکرد مدرن در آن از این سه شاهرگ مهم پیکرة حقوق عمومی می‌گذرد. این سه شاهرگ در پیکر نحیف و رنجور تاریخ حقوق عمومی ایران وجود داشت و به تناسب آن به وجود آمد. نهضت مشروطة ایران از مهم‌ترین رویدادهای تاریخ معاصر ایران محسوب می‌شود و بدون شک تأثیر آن درحقوق، به‌ ویژه حقوق عمومی، نمایان است. در نتیجة این نهضت، تردیدهایی در برابر نهاد سلطنت، به عنوان نظریة غالب حکمرانی، ایجاد شد. نهادهای نوینی چون پارلمان اوج تأثیری است، که انقلاب مشروطه در حقوق عمومی و در پهنای سنّت ایرانی ایجاد نمود. انقلاب مشروطة ایران در چند حوزه، تأثیرگذار بود و مهم‌ترین حوزه، که برجسته‌ترین آثار نیز در آن نمایان شد، حوزة اندیشه بود. اصولاً بعد از آشنایی ایرانیان با اندیشة تجدّد که اوج آن در سفرنامه‌های پیش از مشروطه نمایان شده بود، خواست تجدّد غلبه نموده و ایرانیان در آشنایی اندک با مبانی تجدّد و پیشرفت، خواهان تغییر در حوزة اندیشه شدند. مفاهیمی چون «لائیسیته»، با اندیشه روشنفکرانی چون آخوندزاده، طالبوف و مستشار الدوله وارد ادبیات فکری ایرانیان شد. از سویی دیگر، روحانیون تجدّد خواه و مشروطه‌گرا با حمایت از مفاهیمی، چون پیشرفت و محدود شدن دولت از طریق وضع پارلمان و اندیشه‌های اصلاح‌طلبان وارد صحنه شدند[2]. آنچه در فوق به اختصار تمام مطرح شد، در مورد یکی از مهم‌ترین جنبش‌های اجتماعی ایران بود، که در آن حجم بالایی از مطالبات مدرن مطرح گردید. پیش‌تر نیز، جنبش‌ها و حرکت‌هایی وجود داشت؛ امّا در هیچ کدام از آنها خواست‌های تجدّدخواهانه با چنین وسعت نظری و سیاسی مطرح نگردید. بنابراین می‌توان اذعان داشت که جنبش مشروطیت، بزرگترین زلزله در اندیشة سیاسی و حقوق عمومی در ایران بود. در نهایت، فرآیند جنبش مشروطه چنین بود که نهاد سلطنت، خویشتن را در انحطاط دیده و با خواست مشارکت سیاسی مردم در قالب  پارلمان موافقت نمود. از این روی، پارلمان بزرگترین دستاورد مشروطیت بود، اگرچه به لحاظ سیاسی بعدها با چالش‌های سهمگینی مواجه شد؛ امّا مفهوم قانونگذاری وارد ایران شده بود و لنگ لنگان موجودیت خویش را تثبیت می‌نمود. قانونگذاری در ایران خالق مفاهیمی چون مشارکت سیاسی، پاسخگویی مسئولین و تنظیم امور عمومی شد و از همه مهم‌تر مفهوم «حق» را وارد ادبیاتِ حقوقی ایران نمود، مفهومی که پیش‌تر برای ایرانیان ناآشنا بود. باید توجّه داشت که در این برهه، بحث حکومت قانون حدیث زمان بود. «حکومت قانون دلالت دارد بر هیئت مجموع قواعد و ضوابطی که حاکم بر نظام اجتماع باشد؛ یعنی حاکم بر روابط افراد با یکدیگر، حاکم بر روابط افراد با دولت و حاکم بر خود دستگاه دولت، حقوق خصوصی و عمومی، حقوق شخصی و سیاسی و بالاخره حقوق اساسی جملگی مشمول آن مفهوم کلی است» (آدمیت، 1385: 170). همین مفهوم، اگرچه در دوران مشروطه نارس متولّد شد امّا بعدها کلید واژة حقوق عمومی در ایران گردید. همچنین، حوزة عمومی گسترده‌تر شد و دغدغه‌های عمومی (درمقابل دغدغه‌های شخصی، خانوادگی و قومی) مطرح گشت. ورود مفهوم پارلمان یا پارلمانتاریسم که در جریان جنبش مشروطه با عنوان «مشروطیت» و «حکومت پارلمانی» به ایران راه یافت، تنها مبانی و اصول اوّلیه دموکراسی همچون آزادی، برابری، تفکیک قوا، حاکمیت ملّت، محدود ساختن قدرت حاکم و ... را در بر می‌گرفت و هنوز فاصله زیادی تا دموکراسی‌های تکامل یافته امروزی داشت (شهرام‌نیا، 1379: 474). اهمیت مشروطه و نیز وقایع پیش از آن چون فرمان حکومتی لغو امتیاز تنباکو، رویتر، خواست عدالتخانه و ... در این است که همگی موجد «رویه‌های سیاسی» است. رویه‌هایی که درحقوق عمومی بدون شک مؤثّر هستند و مفاهیم بنیادین در حقوق عمومی، از میان همین رویه‌ها استخراج می‌شوند. برای مثال، بعد از فرمان لغو امتیاز رویتر و تنباکو مفهومی چون امکان اعتراض به فرمان و تصمیم شاه و نیز شکستن اسطورة تغییر ناپذیری فرمان شاه، ایجاد شد که در نوبة خود قابل تقدیر بود و جزء مفاهیم حقوق عمومی گردید. بنابراین، اگر معتقد باشیم تاریخ رویه‌ساز است و این رویه‌های تاریخی نقش مهمی در تدوین حقوق عمومی برعهده دارند، مطالعة سیاسی تاریخ، بدون شک در فهم حقوق عمومی به مثابة سنّت، ما را یاری خواهد نمود. موضوع مورد بحث ما در این مقاله، «نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی» است. هدف از این تحقیق بررسی سیاسی و حقوقی این نظام‌نامه و نگرشی کلان به موقعیت نظام‌نامه در نقشة جغرافیایی حقوق عمومی در ایران است. نظام‌نامه  انتخابات مشروطه دوّمین سند موجود در تاریخ مشروطیت (بعد از فرمان مشروطیت مورّخ 14 مرداد 1285) و یکی از اسناد مهم حقوقی کشورمان است. باید توجّه داشت در جامعه‌ای که در دوران حیات سیاسی‌اش تا دورة مشروطیت، خبری از حکومت‌ها یا مقام‌های سیاسی انتخابی نبوده، چنین اختیاری، آن هم بر اساس یک متن از پیش تعیین شده، به نام نظام‌نامه، امر مغتنمی بوده است. با تمامی بررسی‌ها و انتقادهایی که در این تحقیق از این سند تاریخی- حقوقی می‌شود، نفس تدوین و تبیین این سند تاریخی، مبارک بوده است و بررسی آن خالی از فایده نخواهد بود. رویکرد اصلی تحقیق در دو جنبه مطرح می‌شود؛ نخست اینکه، نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی دارای چه مختصات و ویژگی‌های حقوقی بوده است. جنبة دوّم، دقّت در این ویژگی‌ها و تبیین آنها، با توجّه به اصول انتخابات آزاد و منصفانه است. تحلیل دو جنبة فوق با توجّه به رویکرد جدیدی خواهد بود که در حقوق عمومی (به معنای اعم) ایجاد شد. رویه‌های قانونگذاری و سنّت سیاسی حاکم بر متون قانونی، همچون زنجیره‌ای پیوسته، سنّت قانونی ما را تشکیل می‌دهند. عدم توجّه به بخشی از این زنجیره، ما را در فهم دیگر متون قانونی ناتوان خواهد نمود. با چنین رویکردی، در رابطه با نظام‌نامة انتخاباتی، ابتدا به اصول کلّی حاکم بر آن (1) سپس، ابتکارهای موجود در این سند (2) و در پایان، به آسیب‌شناسی شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان، به عنوان مهم‌ترین بخش نظامنامه، خواهیم پرداخت (3). 1- تحلیل اصول کلی نظام‌نامه 1-1- شرایط تصویب و کلیات نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی، سند سیاسی بود که، جهت بنای اوّلین مجلس مشروطه تدوین شد، مجلسی که عصارة مشروطیت و خواست ملّت در انقلاب 1285 در ایران قرارگرفت.  پس از صدور فرمان مشروطیت و فرمان تشکیل مجلس، تدوین نظام‌نامه انتخابات امری ضروری بود و با توجّه به بیماری رو به تزاید شاه ضرورت و اهمیت مضاعفی پیدا می‌کرد. از همین روی، مشیر الدّوله- صدراعظم- مسئول تشکیل هیئتی جهت تدوین نظام‌نامة انتخابات شد. نگاهی به ترکیب هیئت منصوب جهت تدوین نظام‌نامة انتخابات نشان از سیطرة گروهی از روشنفکران و درباریان بر امور کشور می‌داد. سران مشروطه پس از پیروزی، به همراه عدّه‌ای از وزیران و درباریان، درمحل «مدرسه نظام» که یکی از عمارات دربار بود، گرد هم آمدند. این مجلس مقدّمة تشکیل انجمن انتخابات بود و به منظور تدوین و تهیة نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی تشکیل شده بود. دراین جلسه مشیر الدّوله از طرف دولت و ملک المتکلمین ازطرف تودة مردم به دفاع از حقوق مردم و مشروطیت سخن گفتند. جلسة مدرسه نظام در روز 26 مرداد 1285 خورشیدی (18 اوت 1906 میلادی) تشکیل شد و 13 روز طول کشید. در روز 16 شهریور 1285 خورشیدی (8 سپتامبر 1906) نظام‌نامه انتخابات در 32 مادّه به امضای شاه رسید و کمتر از یک ماه بعد (14 مهر 1285) مجلس شورای ملّی باز گشایی شد. تدوین نظام‌نامه، شادی و خرسندی مردم را برانگیخت و مشروطه طلبان را برای اصلاحات و اقدامات بعدی امیدوارتر نمود. ناظم الاسلام کرمانی در کتاب «تاریخ بیداری ایرانیان» دراین مورد می‌نویسد: «شب گذشته در شهر تهران چراغانی باشکوه کردند برای تصحیح و اتمام نظام‌نامه و ما هم برای یمن و تبرّک صورت نظام‌نامه را در تاریخ بیداری ایرانیان درج می‌کنیم که، اگر زمانی اهل ایران به خوبی از خواب بیدار شدند و چرت کسالت خواب از چشم آنها بیرون رفت، حسن و قبح و یا عیب و نقص آن را بفهمند.» (کرمانی، 1376: 601). پس از تدوین نظام‌نامة انتخابات، دو گروه با آن به مخالفت برخواستند: اوّلین طیف مخالفین، علما بودند، که می‌خواستند مانع ورود دگر اندیشان به نمایندگی مجلس شوند و طیف دیگر، سلطنت‌طلبان بودند، که به اقتدار شاه بر کشور و قدرت وی می‌اندیشیدند. این مخالفت‌ها با تهدید مشروطه‌طلبان به تحصّن در سفارت بریتانیا ناکام ماند (آفاری، 1379: 93). نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی در 32 مادّه تنظیم شده و مدّت نمایندگی دو سال تعیین شده بود. مهم‌ترین ابداع این نظام‌نامه، پیش‌بینی طبقاتی بودن انتخابات بود، -نمایندگان از شش طیف انتخاب می‌شدند-  که در بخش‌های بعدی بدان خواهیم پرداخت. انتخابات تهران یک مرحله‌ای و در شهرستان‌ها دو مرحله‌ای برگزار می‌شد. حدّاقل سن رأی دهندگان 25 سال تعیین شده بود. مصونیت سیاسی و جزایی نمایندگان مجلس یکی از نقاط قوّت این نظام‌نامه بود، که به منظور انجام هر چه بهتر فعالیت‌های پارلمانی و جهت جلوگیری از نفوذ قدرت و آزار و اذیت نمایندگان پیش‌بینی شده بود. موارد ابهام بسیاری در این سند تاریخی مشهود است که علّت اصلی آن اکتفا نمودن تنظیم کنندگان این سند به ترجمة مستقیم از منابع مشابه قانونی در فرانسه، بلغارستان و بلژیک و تعجیل در تنظیم آن بوده است. بنابراین، برای شناخت نظام‌نامه به یکی از معتبرترین منابع آن یعنی قوانین انتخاباتی فرانسه، باید مراجعه نمود. سیر تحوّل قوانین انتخاباتی فرانسه ما را با تجلّی این تحوّلات در نظام‌نامة انتخاباتی کشورمان بیشتر آشنا خواهد نمود. مطابق قانون اساسی مصوّب سال 1791 میلادی و نظام انتخاباتی آن، شهروندان به دو گروه شهروند فعّال[3] و شهروند منفعل[4] تقسیم می‌شدند. شهروند فعّال به فردی اطلاق می‌شد، که مرد، دارای 25 سال سن و دارای تابعیت فرانسوی بود و برابر 3 روز کاری مالیات پرداخت می‌کرد. این شهروندان فعّال به صورت غیر مستقیم نمایندگان مجمع ملّی قانونگذاری را انتخاب می‌کردند. آنها در هیئت‌های بدوی حضور می‌یافتند و از هر صد نفر یک نفر برگزیده می‌شد تا در انتخاب نهایی نمایندگان مجمع ملّی مشارکت کند. شهروندان منفعل نیز از حق‌های شهروندی به جز مشارکت در انتخابات برخوردار بودند. چنانکه مشاهده می‌شود، انتخابات در این دوره، ماهیت صنفی و طبقاتی نداشت؛ ولی متغیرهای سن، جنسیت و توان مالی در صلاحیت شرکت در انتخابات مؤثّر بودند (بزرگمهری، 1385: 41-40). در جمهوری نخست نیز، انتخابات غیر مستقیم بود و پرداخت حدّاقلی از مالیات به عنوان شرط صلاحیت رأی دادن تلقّی می‌شد. حداقل سن برای شرکت در انتخابات و انتخاب «هیئت نمایندگی» 24 سال بود؛ ولی افرادی که دارای 25 سال بودند و ملک یا مکان صنفی خاصی را در مالکیت خود داشتند و مالیات چهار روز کاری را پرداخت می‌کردند، اجازة حضور در هیئت انتخاباتی برای انتخاب نهایی را می‌یافتند. افراد برگزیدة نهایی بر اساس متغیرهای سن و وضعیت تأهّل به یکی از دو مجلس راه می‌یافتند. همین ترتیب در دورة بازگشت به نظام پادشاهی در سال‌های (1814-1848) میلادی نیز حفظ شد، لیکن شرط پرداخت مالیات در سال‌های این دوره سخت‌تر شد. در جمهوری دوّم، رأی همگانی برای تمامی شهروندان مرد در نظر گرفته شد و سن انتخاب‌کنندگان به حداقل 21 سال افزایش یافت؛ امّا در جمهوری سوم از سال 1870 میلادی، قانون سال 1875 میلادی شیوة رأی‌گیری اسمی را برای حوزه‌های انتخاباتی لحاظ نمود و قانون سال 1885 میلادی نظام رأی‌گیری فهرست اکثریت را مبنا قرار داد (بزرگمهری، 1385: 46-43). 1-2- نظام انتخاباتی برای تحقّق انتخابات آزاد و منصفانه، یکی از شروط این است، که انتخاب‌شوندگان نمایندة واقعی اقشار گوناگون شهروندان باشند. با توجّه به متن نظام‌نامه به نظر می‌رسد، در وهلة نخست طبقه‌های اجتماعی و در وهلة دوّم، حوزه‌های انتخابیه برای تقسیم‌بندی انتخاب‌کنندگان ملاک باشند. در مورد تقسیم‌بندی بر اساس طبقه‌های اجتماعی، باید اذعان داشت، که جامعة ایران عصر مشروطیت، مانند بیشتر جوامع، طبقاتی بود. در عین حال، با توجّه به تقسیم‌بندی بر اساس اصناف، نظام‌نامه را می‌توان آیین انتخابات صنفی نیز تلقّی نمود (رحیمی، 1389: 145). تقریباً بیشتر مردم از این وضعیت رضایت داشتند و در نتیجه وضعیت طبقاتی و رضایت از آن موجب ثبات و سکون اجتماعی می‌شد. باید توجّه داشت، که نقش طبقه‌ها در ساختار سیاسی ایران دورة قاجار یکسان نبود و طبقه‌هایی مانند شاهزادگان و ایل قاجار، اشراف و اعیان، خوانین و روحانیون مجتهد، نقش مهم‌تری را در ساختار قدرت سیاسی ایفا می‌نمودند (سائلی کرده ده، 1378: 90). مادّة 6 نظام‌نامه، تقسیم‌بندی مذکور را در مورد انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان به کار گرفت. باید توجّه داشت که سامانة طبقاتی، نخستین بار در کشور انگلستان اجرا شد و تا سال 1984 میلادی انتخابات انگلستان بر این مبنا در سه حوزه اشراف، روستاها و دانشگاه‌ها انجام می‌شد و به هر طبقه‌ای، درصد مشخّصی از کرسی‌ها اختصاص می‌یافت. 1-3- تفوّق رویکرد سیاسی بر رویکرد متن محور در نظام‌نامه اصولاً رویکرد متن محوری که در ایران به خاطر سلطة نگرش فقهی، حاصل شده بود در مشروطیت دچار شکاف‌هایی می‌گردد و عرض اندام رویکرد سیاسی در فهم قانون و مفهوم حقوق، این برتری را به چالش می‌کشد. مهم‌ترین جهت‌گیری مشروطه‌طلبان که شاید بتوان گفت تحت تأثیر مواضع سیاسی بدین سو کشیده شد، تفوّق رویکرد سیاسی بر رویکرد متن محور در تنظیم اسناد حقوق عمومی در مشروطیت است. در این نگاه توجّه به مقتضیات سیاسی در به کارگیری مواد مناسب قانونی، مورد استفاده و بهره‌برداری قرار می‌گیرد. از این رو قانون به عنوان حلقة نهایی، میانِ حقیقت و عینیت راهگشا می‌شود. تکیه بر نگرش سیاسی «حقوق عمومی به مثابة سنّت» و تعدیلِ نگرش متن محور یا حقوقی صرف، به منابع حقوق عمومی است. یکی از مباحث اصلی در نگاه سیاسی، بررسی سنّت حاکم و نیز رویه‌هایی است که در فرآیند تاریخی ایجاد شده‌اند. سنّت سیاسی در ایران، حاکی از اتفاقاتی است که بی‌شک امروز تأثیر آنها را در زندگی سیاسی خویش مشاهده می‌کنیم. اصولاً نمی‌شود به مفاهیم مختلف حقوق عمومی توجّه کرد و درصدد فهم آنها بود امّا سنّتِ موجود در پیدایش آنها را فراموش کرد. هر کدام از این وقایع رویه سازی خاصّی را در سنّت سیاسی و حقوقی اعمال می‌کنند. تفوّق نگاه سنّت محور و رویکرد سیاسی به متن حقوقی در نظام‌نامه، که محصول شرایط حسّاس سیاسی زمان مذکور است، رویکرد مناسبی را در مقابل سبک نگاه حقوقی به حقوق (نگاه متن محور) در تاریخ حقوق ثبت نمود. نظام‌نامة انتخابات مشروطه، یکی از این رویه‌های موجود در تاریخ ایران است. در تاریخ ایران رویه‌های حقوقی که در تاریخ ثبت شود، بسیار است؛ چنانکه کنترل حاکم، مفهومی ناآشنایی برای ایرانیان بود؛ امّا بعد از لغو امتیاز تنباکو یا رویتر، این مفهوم یعنی کنترل حکومت خلق شد و نهاد پاسخگویی در عالم حقوق عمومی ظاهر گشت. 2- ابتکارهای نظام‌نامه استفاده از لفظ «ابتکار» شاید لفظ مناسبی نباشد، مراد از ابتکارات، تأسیسات حقوقی است؛ تأسیساتی که بعد از نظام‌نامه در متون حقوقی بعدی یا ادامه یافت یا به فراموشی سپرده شد؛ امّا هر کدام از این تأسیسات توجیه حقوقی و یا سیاسی خویش را داشته‌اند. 2-1- تعداد و نوع نمایندگان 2-1-1- طبقاتی بودن انتخابات طبق مادّة اوّل نظام‌نامه، انتخاب کنندگان در ایران منحصراً  از 6 طبقه معین خواهند بود. اوّل: شاهزادگان و قاجاریه، دوّم: علمای اعلام و طلّاب، سوّم: اعیان و اشراف، چهارم: تجّار و مالکین، پنجم کشاورزان، ششم: اصناف. به موجب این نظام‌نامه، تعداد 156 نفر نماینده انتخاب شدند که 60 نفر از آنان نمایندگان تهران بودند. در تهران هم، شاهزادگان و قاجاریه (4 نفر)، علما و طلّاب (4 نفر)، تجّار (10 نفر) مالکین و کشاورزان (10نفر) اصناف از هر صنفی یک نفر که جمعاً می‌شد 32 نفر، که این تعداد بعلاوة سایر دسته‌بندی‌ها در تهران، جمعاً 60 نماینده معین شده بود. مجلس اصل طبقاتی بودن انتخابات را به اکثریت 75 رأی در برابر 6 رأی مخالف تأیید کرد. هم‌چنین در نظر آن نهاد، طبقاتی کردن انتخابات مجلس، بهترین عکس‌العمل سیاستمداران مشروطه در این زمینه بود؛ زیرا در وهلة نخست، انتخابات طبقاتی منعکس کنندة طبقات شرکت کننده در نهضت ملّی بود و در وهلة دوّم، برای مردم که در آزمایش تاریخ هیچ نوع انتخابی به خود ندیده بودند، انتخابات طبقاتی در این مرحله ساده‌ترین و عملی‌ترین و عاقلانه‌ترین روش بوده است؛ اگرچه مطلوب نبوده است (آدمیت، 1355، 1، 345). در نظام‌نامة انتخابات شناخت شاهزادگان، اعیان و اشراف و علما بنا به تشخیص عرف و عادت بود. از این روی، برای آنان ضابطه‌ای درنظر نگرفته بودند. در این زمینه، نظام‌نامه‌ انتخابات دارای نقاط ابهام و در نتیجه ضعف می‌شد؛ زیرا هر چند امکان شناسایی اعیان و اشراف به لحاظ مشخص نبودن میزان درآمد و مالیات ممکن نبود؛ امّا برای علما و شاهزادگان به یقین امکان در نظر گرفتن معیار مشخص وجود داشت. در کنار طبقه‌های فوق، تجّار به طبقه‌ای گفته می‌شد، که حجره و تجارت معین داشته باشند. اصناف باید از اهل صنف بوده و کار معین صنفی داشته باشند و مالکین و کشاورزان باید صاحب ملکی باشند، که هزار تومان قیمت داشته باشد. مالک به معنای «ارباب ملک» به کار می‌رفت و کشاورز مرادف بود با «زارع». به همین دلیل بود که بسیاری از مالکین و کشاورزانی که مستغلات آنها کمتر از هزار تومان بود از حقّ رأی دادن محروم شدند و این در حالی بود که تعداد آنها بسیار بود. این حکم (یعنی معیار هزار تومان برای مالکین) در نخستین اعلان انتخابات که حاکم تهران منتشر کرد لغو شد و صاحبان مستغلات هم که بهای مستغلاتشان کمتر از هزار تومان بود، درحکم مالکین به شمار آمدند. در گیلان اصل طبقاتی بودن انتخابات مورد ایراد واقع شد. در آنجا نمایندگان دو طبقة علما و تجّار هرکدام پانصد رأی و وکلای اصناف هزار رأی آوردند. جمعی از اصناف گفتند بنا بر قانون اکثریت همة وکلای گیلان باید از اصناف باشند؛ امّا مجلس در پاسخ اعلام کرد: «حالا تغییر طبقاتی مضر به مملکت است، ما نباید تغییر دهیم تا وقتی مصلحت اقتضا کند» (همان: 348). سید نصرالله تقوی نیز در توجیه طبقاتی بودن انتخابات معتقد است، که ملاحظة طبقات برای مساعدت وقت بوده است. روزنامة حبل المتین نیز یکی از منتقدین شیوة طبقاتی بود. میرزا ابوالحسن خان در جواب ایراد این روزنامه و در دفاع از طبقاتی بودن انتخابات می‌گوید: «در هر جا که اوّل مشروطه شده انتخابات از طبقات بوده در سایر جاها که شیوة انتخابات به سیاق اکثریت است به جهت این است، که لااقل در صد نفر، نود نفر عالم است؛ ولی حالا در اینجا اینطور نیست» (همان: 349). با توجّه به توجیه‌های اصل طبقاتی بودن انتخابات در نظام‌نامه، به نظر می‌رسد، آنچه در چنین رویکردی  نقش توجیهی داشته است «مصلحت انگاری»هایی بوده که بر منطقِ صرفِ حقوقی ارجحیت یافته است. بدیهی است، که با توجّه به شرایط زمانی و مکانی تصویب نظام‌نامه، امکان غیر طبقاتی بودن انتخابات در دوره‌ مورد نظر اصلاً وجود نداشت؛ امّا آنچه در واقعیت رخ داد، عدم اعمال دقیق طبقاتی بودن انتخابات بود. از طبقه‌های شش‌گانه رأی دهندگان، تنها نمایندگان دو طبقة شاهزادگان و علما از افراد گروه خود انتخاب شدند. وکلای چهار گروه دیگر (اعیان، تجّار، مالکین، کشاورزان و اصناف) برخی به طبقة حقیقی خود تعلّق داشتند و برخی از میان افراد سایر طبقات انتخاب شدند. توجیه چنین عملی نیز براساس دستور نامة انتخاباتی بود، که اذعان داشته بود: «رأی دهندگان مجبور نیستند حتّی از صنف و طبقة خودشان انتخاب کنند» (همان: 359). چنین شد که با وجود اصل طبقاتی بودن انتخابات مجلس شورای ملّی پسرِ روضه خوان، نمایندة اعیان شده، ناظم مدرسه علوم سیاسی و ملایی به وکالت تجّار وارد مجلس شد و معلّم مدرسة سیاسی نمایندة حمامیان و یخچالیان شد و چند روحانی نیز از منتخبین اصناف گردیدند. طبقاتی بودن مجلس طیف فکری مجلس را برهم زد. برجسته‌ترین وکلای مجلس اوّل از طبقة به اصطلاح اعیان بودند که در واقع به طبقة متوسط شهری تعلّق داشتند. مالکین و نمایندگان اصناف نیز از «اعتدالیون» مجلس بودند[5]؛ امّا ایراد اساسی بر طبقاتی بودن، فلسفة وجودی آن بود. در واقع افراد به دلیل قرار گرفتن در یک طبقة خاص، امتیازی خاص را به دست می‌آوردند، که این اصولاً با اصل برابری حقوقی افراد در تعارض بود. در هر طبقه و گروه اجتماعی نظرهای سیاسی مختلف و گاه متعارض هم بودند که شکل منسجمی نداشتند. از این رو در شناخت ترکیب سیاسی مجلس تأکید برملاحظات طبقاتی مثمر ثمر نخواهد بود[6]. ترتیبی که در نظام‌نامه پیش‌بینی شده بود، موجب گردید تا این نظام‌نامه به «نظام‌نامة انتخابات اصنافی» موسوم شود. محدودیت‌های نظام‌نامه در این خصوص، مشروطیت را به نوعی الیگارشی اجتماعی تبدیل نمود. در نتیجه، در دورة نمایندگی، میان نمایندگان شش طبقة اجتماعی مصرح در قانون، رقابت فراوان برای تأمین منافع صنفی به جای منافع ملّی و عمومی پدید آمد و موجب آن شد که مجلس از وظیفة اصلی خویش فاصله گیرد (احمدی، 1389: 137). 2-1-2- تعداد نمایندگان تهران یکی دیگر از مصادیق تفوّق نگاه سیاسی بر نگاه متن محور (یا رویکرد حقوقی) تعداد نمایندگان تهران بود. مادّة ششم نظام‌نامه اذعان می‌داشت: «عدّة انتخاب شدگان ملّت در بلاد ایران، متناسب با جمعیت سکنة آن بلد است و از هر ایالتی، شش یا دوازده نفر، موافق صورت ذیل باید انتخاب شود، مگر تهران که عدّة انتخاب شدگان آن به موجب تفضیل ذیل است: تهران 60 نفر (به تفکیک 6 طبقه)، آذربایجان 12 نفر، خراسان 12 نفر، گیلان 6 نفر، مازندران 6 نفر، قزوین، سمنان، دامغان و خمسه 6 نفر، کرمان و بلوچستان 6 نفر، فارس و بنادر 12 نفر، عربستان و لرستان و بروجرد 6 نفر، کرمانشاه و گروس 6 نفر،  کردستان و همدان 6 نفر، اصفهان، یزد، کاشان و قم 12 نفر و عراق ملایر، توسیرکان، نهاوند، کمره، گلپایگان و خوانسار 6 نفر».  این سهم ممتاز تهران با انتقادهایی هم همراه بود. «امام جمعة خوی برهان اصولی آورده که: به نسبت جمعیت ایران و به مأخذ 200 نفر وکیل به تخمین هر یکصد هزار نفرحقّ انتخاب وکیل دارند. به این قاعده به جمعیت تهران 3 نفر می‌رسد و اگر معیار طبقاتی بگیریم 6 نفر و اگر به ملاحظات پایتخت بودن دو برابر حساب بیاوریم 12 تن می‌شود. پس چطور است که برای تهران 60 نفر نماینده معین گردیده و برای ایالات بزرگ که چند کرور جمعیت دارند 12 وکیل در نظر گرفته‌اید» (آدمیت، پیشین: 349). واقعیت این بود که تعداد نمایندگان ویژة تهران، دلیل سیاسی مصلحت‌نگرانه داشت. سیاستمداران و تنظیم کنندگان نظام‌نامه از این موضوع واهمه داشتند، که حکام و والیان در کار انتخابات وقفه خواهند انداخت و میزان حدّاقل برای تشکیل مجلس فراهم نخواهد شد. لذا باتوجّه به مادّة 19 تعداد جمعیت نمایندگان تهران را برابر با حدّاقل میزان لازم برای تشکیل پارلمان معین نمودند تا بدین وسیله از نیرنگ حکومت و برخی از والیان که مخالف تشکیل مجلس شواری ملّی بودند، جلوگیری شود. در همین زمینه فریدون آدمیت تعیین60 نماینده برای تهران را بزرگترین تدبیر برای انعقاد فوری مجلس ملّی می‌داند (آدمیت، پیشین: 350). 2-2- مصادیق و برون‌داد تفوّق نگاه سیاسی موجود در نظام‌نامه نگرش سیاسی و مصلحت بینی‌های موجود در نظام‌نامه، علّت وضع مواد 12 و 19 این سند قانونی نیز بود. مادّة 12 نظام‌نامه مقرّر می‌دارد: «هرگاه یکی از اعضای مجلس شورای ملّی استعفا یا فوت نماید و بیش از شش ماه به انتخابات جدید باقی باشد، اعضای مجلس به جای او یک نفر از اهل ایالت خودش [را] انتخاب خواهد کرد.» مفاد و محتوای این مادّه، صریحاً با فلسفة نمایندگی مخالفت داشت زیرا انتخاب مجلس هرگز نمی‌توانست جایگزین رأی و خواست مردم در تعیین نمایندگان ازسوی مردم باشد. شناخت حقّ انتخاب وکیل برای خود مجلس ازهمان بابت بود، که بر اثر استعفای برخی از نمایندگان تا آنجایی که ممکن است کار مجلس لنگ نشود. این واقعه سابقة تاریخی داشته است که به دنبال آن ده کرسی نمایندگی مختل شد. از این تعداد، چند تن از مجلس کناره‌گیری کردند، دو نفر درگذشتند و اعتبارنامة دو نفر (میرزا محمّد علی خان نصرت السّلطان و میرزا علی اکبر خان دبیرالسّلطان) ردّ شد[7]. مادّة 19 نظام‌نامه نیز با همین هدف، یعنی؛ تلاش برای برقراری فوری مجلس شورای ملّی وضع شد و توجیه حقوقی نداشت: «انتخاب شدگان دارالخّلافه و سایر ایالات هر چه زودتر باید در تهران حاضر شوند چون انتخاب شدگان ولایات به موجب نظام‌نامه باید منتخب شوند و حضور آنها فعلاً مدّتی طول خواهد کشید. لهذا منتخبین تهران حالا انتخاب می‌شوند و مجلس تشکیل خواهد شد و به وظایف خود رفتار خواهند نمود تا منتخبین ولایات حضور به هم رسانند و تأخیر حضور آنها سبب تعطیلی مجلس نخواهد شد.» براساس اصول کلّی حقوق عمومی، نمایندگی پارلمان اصولاً ویژگی ملّی دارد، یعنی؛ نمایندگان حوزه‌های انتخابیه بعد از تشکیل پارلمان تنها نمایندگان حوزه‌های متبوع خویش نیستند و وظایف آنان ملّی است. در مورد انتخابات دورة مشروطیت نیز، همین امر صادق است، بدین معنا که نمایندگان شهرهای مختلف، نمایندة سایر شهرهای ایران نیز محسوب می‌شوند، این در حالی بود که بدون حضور نمایندگان تمام یا حدّ نصابی بیشتر از حدّ نصاب تشکیل جلسات برای شروع به کار مجلس لازم بود. همان طور که درمتون تاریخی نمایان است، نگرانی مشروطه‌طلبان از عدم تشکیل مجلس آنها را وا داشت تا با تحلیل شرایط روز، موازین حقوقی را به نسبت آشکار نادیده بگیرند و تبیین سیاسی از متن حقوقی داشته باشند. همانطور که در متون تاریخی می‌بینیم و در مکاتبات مجلس نیز قابل ملاحظه است از ولایات سیل شکایت روان بود که حکّام در امر انتخاب وکلا کارشکنی می‌کنند. اساساً از عاملانی که یک عمر به سنّت مطلقه حکم رانده بودند، انتظار نمی‌رفت که یک بار ترک عادت کنند. این مسائل بود که سعد الدّوله درهمان آغاز کار در نطق‌اش در مجلس چنین گفت: «حکام ولایات برای تصرّفات مالکانه‌ای که در امر حکومت می‌کنند و خیالات مستبدانه‌ای که درنظر گرفته‌اند میل به پیشرفت عمل انتخاب وکلا ندارند و در این امر مسامحه می‌کنند.» درچنین فضایی بود که پیش‌بینی موادی چون؛ مواد 12 و 19 نظام‌نامه، توجیه عقلانی خویش را می‌یابند تا سامانة انتخابات در ایران لنگ لنگان به حرکت خود ادامه دهد و باز نایستد. 2-3- مصّونیت سیاسی و جزایی و نمایندگان مادّة بیست و سوم نظام‌نامة انتخابات، ایجاد کنندة نوعی مصّونیت سیاسی و نیز مصّونیت جزایی برای نمایندگان مجلس است. مادّة بیست و سه اذعان داشت: «بدون اجازه مجلس، احدی از اعضای مجلس را نمی‌توان به هیچ عنوان گرفتار و دستگیر نمود، مگر مرتکب به جنحه یا جنایتی باشد، به طرز علنی و کلیة تحریر و تقریر اعضای مجلس در مصالح دولت و ملّت آزاد و هیچ کس، حقّ مزاحمت آنها را ندارد، مگر در صورتی که تحریرات و تقریرات عضوی برخلاف مصالح عامّه و موافق قوانین شرع انور، مستوجب مجازات باشد. دراین صورت به اجازة مجلس این نوع اشخاص به محکمه عدلیه، جلب خواهند شد.» با توجّه به اینکه عنوان مصّونیت نمایندگان، اصولاً امری کلّی است، ذکر آن در نظام‌نامه، جای تردید می‌باشد. همچنین نظام‌نامه، حاکم بر انتخاب نماینده و مرحلة پیش از نمایندگی است و ربطی به  مرحلة پس از انتخاب به نمایندگی ندارد؛ امّا با وجود این با توجّه به سکوت قانون اساسی مشروطه، می‌توان گفت بیان این مصّونیت در نظام‌نامه یکی از نقاط قوّت این متن قانونی می‌تواند باشد. پیش‌بینی مصّونیت سیاسی و جزایی برای نمایندگی مجلس بوده است، که به منظور انجام هر چه بهتر فعّالیت‌های پارلمانی و برای جلوگیری از نفوذ قدرت و آزار و اذّیت نمایندگی پیش‌بینی شد.  با توجّه به متن قانونی فوق به نظر می‌رسد اولاً جنایات آن هم به صورت علنی (یا مشهود) قابل تعقیب است، بنابراین نمایندگان در مورد تخلّفات چه علنی و چه غیر علنی (مثل تصادفات رانندگی) و نیز درمورد جنحه و جنایات غیر علنی مصّونیت دارند. ثانیاً تمامی گفتار و نوشتار نمایندگان مجلس که در رابطه با مسئولیت پارلمانی آنها باشد، آزاد است و در صورتی که گفتار یا نوشتاری برخلاف مصالح عامّه یا طبق شرع جرم باشد، فقط با اجازة مجلس قابل تعقیب است. به هر حال فرض چنین مصّونیتی (مصّونیت تعقیب) بی‌شک درانجام صحیح مسئولیت پارلمانی می‌تواند، مثمر ثمر باشد؛ زیرا نمایندگان را از آزار و اذّیت صاحبان قدرت مصّون می‌دارد. در واقع، نظامنامه نوعی تعرّض‌ناپذیری را برای نمایندگان پیش‌بینی نموده است، این تلقّی در متون قانونی آتی ادامه نیافت و در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تنها مصّونیت سیاسی و عدم مسئولیت پذیرفته شد و نمایندگان فاقد مصّونیت جزایی می‌باشند. 2-4- هیئت نظارت بر انتخابات مادّة نهم نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی نظارت بر انتخابات را پیش‌بینی نموده است: «در هر محلّی که انتخابات به عمل می‌آید، انجمنی برای نظارت بر انتخابات از معرفی شدگان طبقات شش‌گانه انتخاب کنندگان آن محل (مرکب از 6 نفر) و تحت نظارت موقّتی حاکم یا نائب‌الحکومه همان محل، تشکیل خواهد شد. از این قرار دو انجمن تشکیل می‌شود؛ انجمن محلّی و ایالتی. انجمن محلّی در شهرهای جزو ایالات و انجمن ایالتی در کرسی ایالات. در مادّة دهم این نظام‌نامه رسیدگی به شکایات راجع به انتخابات بر عهده انجمن مذکور در مادّة نهم است. در این مادّه، اعلام شده است: «شکایات راجع به انتخابات، مانع از اجرای انتخابات نخواهد بود». در مادّة یازدهم اعلام شده است: «اگر از انجمن محلّی کسی شاکی باشد، به انجمن ایالتی رجوع خواهد کرد و اگر نتیجه‌ای حاصل نشد به مجلس شورای ملّی باید رجوع نماید». بنابراین مرجع رسیدگی کننده به شکایات حاصل از انتخابات پیش‌بینی شده بود، شاکی باید ابتدا به انجمن محلّی، سپس انجمن ایالتی و سرانجام به مجلس شورای ملّی مراجعه می‌نمود. 3- آسیب شناسی شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان 3-1- موانع حقوقی ناشی از شرایط ایجابی[8] اصولاً با همة توجیهات مبنی بر مصلحت بینی‌های مشروطه‌طلبان مبنی بر نگرانی‌شان برای شروع کار مجلس مواردی نیز در نظام‌نامه بود، که مانع مشارکت فعّال سیاسی مردم می‌شد، که به بررسی آنها خواهیم پرداخت. 3-1-1- ابهام ناشی از الگو‌برداری ناقص از قوانین غربی نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی مانند بسیاری از اسناد حقوقی در ایران، از متون مشابه در غرب نمونه برداری شد. ترجمة مستقیم متون غربی، اگر شرایط جغرافیایی محلّی که قانون در آن ترجمه شده را در نظر نگیرد قطعاً ناکارآمد خواهد شد. ابهام هایی که در این راستا به وجود آمده بود، می‌توانست مانع مشارکت فعّال سیاسی مردم در انتخابات شود. نظام‌نامه از قوانین مرتبط کشور فرانسه، بلژیک و بلغارستان نمونه‌برداری شده بود. نمونه‌ای از این ابهام‌ها و سوء تعبیرها در این نظام‌نامه ذکر می‌شود: در بند 7 مادّة 3 یعنی محرومین از انتخاب کنندگان می‌خوانیم: «مرتکبین قتل و سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند و متّهمین به قتل و سرقت و... که شرعاً رفع تهمت ازخود نکرده باشند». حال آنکه در مفهومی مشابه در بیان محرومین از حقّ انتخاب شوندگان، در بند 5 مادّة 5 می‌خوانیم: «مرتکبین به قتل و سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند». در مقایسه این دو چند مفهوم را متذکر می‌شویم: اوّلاً عقلاً باید شرایط انتخاب شونده، سخت‌تر و معیارهای محتاطانه‌تری از شرایط انتخاب کننده، جهت حمایت از مردم داشته باشد در حالی که با توجّه به متن قانون عبارت «مرتکبین قتل و سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند» از شرایط محرومیت انتخاب شوندگان حذف شده است. به عبارت دیگر انتخاب کنندگان در دو حالت یعنی؛ «مجازات شده باشند» و «رفع اتهام نکنند»، امّا انتخاب شوندگان در یک حالت، یعنی؛ «رفع اتهام نکنند» محروم می‌شوند، که این غیر منطقی است و اصولاً می‌بایست، شرایط انتخاب شونده با معیارهای سخت‌تری تعیین گردد. همچنین این عبارت که «متّهمین به قتل و سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند» با توجّه به اصل برائت بی‌معناست؛ زیرا اصل برائت است و هیچ کس موظّف بر رفع اتّهام نیست، بلکه مدعی اتّهام وظیفة اثبات اتّهام را بر عهده دارد. ایراد فوق را تحت عنوان دیگری از شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان نیز شاهد هستیم؛ در زمرة شرایط انتخاب کنندگان عبارت «اشخاصی که معروف به فساد عقیده هستند» ذکر شده است در حالی که در مادّة مشابه در شرایط انتخاب شوندگان از عبارت «اشخاصی که معروف به فساد عقیده هستند و متظاهر به فسق» استفاده شده است. از مقایسة دو عبارت فوق در می‌یابیم، کسی که متظاهر به فسق است، نمی‌تواند انتخاب شود؛ ولی می‌تواند انتخاب کند. همچنین عبارت کسانی که «معروف به فساد عقیده» هستند، عبارت مبهمی است. چطور فساد عقیده کشف می‌شود؟ و معروف بودن بدان چگونه و توسط چه کسی و چه مقامی کشف می‌شود؟ آیا معروف بودن به فساد عقیده می‌تواند جنبة قضایی داشته باشد[9]؟ علاوه بر مواردی که در بالا ذکر شد، مورد دیگری که ناشی از ترجمة مستقیم در این سند قانونی است بکارگیری یک مفهوم واحد با چندین لفظ متفاوت است. این لفظ مشترک همان عبارت «تبعه» است، که با الفاظ متفاوت بیان شده است در حالی که مراد از همة آنها یکی بوده است. در بند 3 مادّة 2 عبارت «رعیت ایران» بکار گرفته شده در بند 3 ماده 4 از عبارت «رعیت داخله» استفاده شده است. این در حالیست، که استفاده از کلمة رعیت به جای تبعه صحیح نمی‌باشد؛ زیرا تبعه، بار حقوقی خاصی دارد، که با رعیت متفاوت است و اینجا مراد تبعه است. با وجود این لفظ «تبعة خارجه» دو بار در بند 3 ماده 3 و بند 2 ماده 5 نظام‌نامه مشاهده می‌شود. آخرین مصداقِ ابهام بندهای 1 و 2 مادّة 4 است که «زبان فارسی» و «سواد فارسی» به عنوان دو شرط متفاوت ذکر شده است، در حالی که تفاوت آنها معین نیست. اگر این دو دارای دو معنای متفاوتند، این تفاوت در کجاست و اگر در یک معنی بکار رفته‌اند، چرا در دو بند مجزّا و با دو لفظ متفاوت ذکر شده‌اند؟ 3-1-2- مذهب رسمی واقلیت‌ها در قانون اساسی مشروطه اشاره‌ای به مذهب رسمی نشده بود؛ امّا بعدها در متمّم قانون اساسی و در مادّة اوّل متمّم این موضوع ذکر شد، این در حالی بود، که در مادّة 58 متمّم قانون اساسی مشروطه، مسلمان بودن یکی از شروط وزرا ذکر شده بود؛ امّا در نظام‌نامة انتخابات شرط مسلمان بودن در زمرة شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان قرار نگرفت (مواد 4 و 5 نظام‌نامه). از سوی دیگر در نظام‌نامه سهمی برای اقلیت‌ها مشخص نگردیده بود؛ که امّا این موضوع یکی از موضوع‌هایی بود، که موضوع برخی گفتگوها و ماجراهای تاریخی عصر مشروطه قرارگرفت. برای مثال، نائینی، به عنوان یکی از روحانیون مشروطه خواه، به انتخابات آزاد و همگانی که در آن حتّی اقلیت‌های دینی هم حق شرکت و انتخاب نماینده از میان خودشان را دارند، معتقد بود (شهرام نیا، 1379: 272). این در حالی است، که همگانی بودن انتخابات در میان سایر روحانیون مشروطه خواه، گاه با شک و تردید مطرح می‌شد.  با بررسی اصول قانون اساسی مشروطه مشخص می‌شود، هیچ گونه پیش‌بینی خاص نشده است، که اقلیت‌های مذهبی و دینی ایرانی، نماینده‌ای در مجلس داشته باشند (درمجلس دور اوّل شورای ملّی)؛ امّا یهودیان و مسیحان و زرتشتیان اصرار داشتند، که نمایندة خود را در مجلس داشته باشند. ناظم الاسلام کرمانی می‌نویسد: «با یهودیان و ارمنیان مذاکره شد و آنها قبول کردند، که از داشتن نمایندة خود در مجلس صرف نظر کنند و ارمنیان آقای طباطبایی و یهودیان آقای بهبهانی را به عنوان جانشین نمایندة خود در مجلس قبول کردند، که از حقّ آنها دفاع کنند؛ امّا زرتشتیان زیر بار نرفتند و اصرار داشتند، که نمایندة خود را مجلس پشتیبانی کند». در مجلس دوّم و مجالس پس از آن، اقلیت های دینی مستقلاً نمایندگانی از خود به مجلس شورای ملّی فرستادند (مروارید، 1377: 211). 3-1-3- ملاک دارایی یکی از شرایط برای ملّاکین و زارعین (یا فلاحین)[10]، داشتن ملکی با ارزش بالای هزار تومان[11]، برای تجّار دارا بودن حجره و تجارت معین بود[12] و اصناف باید از اهل صنف باشند و کار معین صنفی داشته باشند و دارای مغازه‌ای، که اجاره‌ آن بر اساس اجاره‌های متوسط محلّی باشد[13]. اصولاً آنچه در این میان به چشم می خورد باور آن زمان نگارندگان  نظام‌نامه مبنی بر ارتباط میان مالکیت و حقّ مشارکت سیاسی بود. چه آنکه امروزه این تصوّر، قابل قبول نبوده و تابعیت، شهروندی و حقّی به نام حقّ تعیین سرنوشت خود، ملاک تعیین حقّ رأی می‌شود و ملاک‌هایی چون ثروت، طبقة اجتماعی یا اشتغال به یک حرفه یا عضویت در یک صنف منشأ حقّ رأی نمی‌شود. همچنین با وضع چنین قاعده‌ای تعداد بسیاری از ملاکین و کشاورزان از حقّ انتخاب نمودن محروم شدند، که این محرومیت اصولاً هیچ معنایی نداشت. امّا باید توجّه داشت، که فقدان مذاکرات در مورد رابطه‌ مالکیت و حقّ انتخاب شدن، برای تدوین‌کنندگان از اهمیت وافری برخوردار نبوده و ظاهراً گنجاندن شرط دارایی در موارد فوق، برای آنها امری عادّی و طبیعی به شمار می‌رفته است (سائلی کرده ده، پیشین: 133). 3-2- محرومیت‌ گروه‌های اجتماعی ناشی از شرایط سلبی[14] 3-2-1- محرومیت زنان از حقّ انتخاب نمودن و انتخاب شدن زنان و به عبارتی دقیق‌تر زنانِ تحوّل خواه، بعد از مشروطه، امیدوار بودند که انقلاب مشروطه، زندگی فردی و اجتماعی‌شان را دگرگون کند و به تحقیر و ستم بر آنها خاتمه دهد؛ امّا این انتظار در نخستین گام‌های مشروطه خواهان یعنی؛ تنظیم نظام‌نامة انتخابات رنگ باخت؛ زیرا نویسندگان نظام‌نامة مجلس شواری ملّی با توجّه به فرهنگ و سنن حاکم بر جامعه و نیز از بیم واکنش‌های احتمالی، زنان را از انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم کردند و آنها را در ردیف قاتلان، سارقان و محجوران قرار دادند (مواد 3 و 5 نظام‌نامه). باید توجّه داشت، که بسیاری از حق‌های سیاسی مکتسبه در تاریخ ایران، با مبارزه و تلاش آن طیف و گروه بوجود نیامده، بلکه بیشتر نتیجة «لطف حاکم» بوده است، بنابراین، تزلزل دراعمال این حق‌ها از سوی صاحبان آنها طبیعی می‌نمود. طرفداران حقّ رأی زن، از تعدادِ اندکی از زنان چون صدّیقة دولت آبادی که در انجمن‌های رادیکال زنانه فعالیت داشتند و نیز تعدادی از روشنفکرانِ مردِ مشروطه طلب تشکیل شده بودند. با وجود این، فعالیت‌هایی نیز از سوی جامعه‌ زنان وجود داشت؛ ولی این فعالیت‌ها علناً با حمایت مشروطه طلبان و نگارندگان نظام‌نامه مواجه نشد. مبارزان زنان در مشروطیت، این مفهوم را متولّد نمودند، که زن هم، ارزش انسان بودن دارد و حق دارد در فعالیت‌های سیاسی شرکت کند، تربیت شود و در یک کلام از حقوق برابر بهره‌مند شود. «اگر چه زنان در عصر مشروطه حقّ رأی پیدا نکردند؛ امّا فعالیت‌های آنها آغازگر جنبشی بود، که سرانجام منجر به حقّ رأی زنان شد. از بین رفتن مشارکت سیاسی و اجتماعی زنان همچون حقّ رأی و حقّ تشکیل انجمن، مولّد دیگر محرومیت‌های وی گشت» (قهوه‌چیان، 1386). جنبش احقاق حقوق زنان در مشروطه، به دو دلیل موفّق به تحقق اهداف خود نشد، اگر چه فضای جامعه را تا حدودی تغییر داد. دلیل اوّل از لحاظ کمیتی بود، یعنی؛ حامیان آنها از تعداد اندکی تشکیل شده بود و همچنین بسیاری از فعّالان حقوق زن، مفاهیمی چون تساوی حقوق زن و مرد و حقوق زن در سیاست را قبول نداشتند. علّت دوّم در عدم تأثیرگذاری فعالیت‌های سیاسی و اجتماعی زنان در جامعه بود، اگر چه بعد از مشروطه، زنان در جامعه، فعالیت‌هایی کردند؛ امّا تعداد و تأثیرگذاری آنها به حدّی نبود که اهدافشان را در جامعه محقّق کند. 3-2-2- محرومیت نظامیان از حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن همانطور که در مواد 3 و 5  نظام‌نامه مشاهده می‌شود (بند 9 مادّة 3 و بند 3 مادّة 5) اهل نظام‌ بری و بحری که مشغول خدمت‌اند از حقّ انتخاب شدن و انتخاب کردن محروم شدند. آنچه درباب فلسفه محرومیت نظامیان در انتخابات مطرح می‌شود، این است، که انتخاب شدن نظامیان و ورود آنها به سیاست به دلیل مصلحتی و سیاسی و بالا بودن امکان کودتای نظامی با محدودیت روبرو شده است و نظامیان ازحقّ مشارکت در مناصب انتخابی محروم شده‌اند. اگر چه حضور نظامیان در عرصة سیاست خطر کودتا و دخالت نظامی را در پی دارد؛ امّا حق رأی دادن و انتخاب کردن، از این لحاظ برای نظامیان موجّه می‌باشد که زیرا این حق از لحاظ تبعیت و شهروندی حاصل می‌شود و به طور منطقی خطر کودتای نظامی هم منتفی می‌شود. بنابراین، به نظر می‌رسد این تلقّی که نظامیان نیز بتوانند مانند سایر افراد جامعه در تعیین سرنوشت سیاسی خویش از طریق پارلمان مشارکت داشته باشند، موجّه می‌باشد. 3-2-3- محرومیت قاتلان، سارقان، محجورین و ورشکستگان طبق بند 2 مادّة 3 اشخاص خارج از رشد و آنهایی که محتاج به قیم شرعی می‌باشند، از حقّ انتخاب نمودن محرومند. همچنین مطابق بند 6 مادّة 3 ورشکستگانی که عدم تقصیر خود را ثابت نکرده‌اند از این حق محروم گشتند. ازسویی دیگر مطابق بند 7 مادّة 3 مرتکبین قتل، سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند و متّهمین به قتل، سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند، نیز از حقّ رأی دادن محروم گشتند. در مادّة 5 نظام‌نامه نیز در بند 4 ورشکسته به تقصیر و در بند 5 مرتکبین به قتل، سرقت و... که شرعاً از خود رفع تهمت نکرده‌اند ازحقّ انتخاب شدن محروم گشتند. نکاتی که پیرامون این محروم شدگان به نظر می رسد ذیلاً بدان اشاره می‌کنیم: - به نظر می‌رسد میان ورشکسته به تقصیر و ورشکسته‌ای که عدم تقصیر خود را ثابت نکرده است، تفاوت وجود دارد. امّا سؤال این است، که با توجّه به اصل برائت (به عنوان اصل مبرهن فقهی) بند 6 مادّة 3 چگونه توجیه می‌شود؟ علاوه بر این، باتوجّه به اینکه حقّ رأی یک حقّ غیر مالی است، چگونه این حجر مانع استیفای حق غیر مالی می‌شود، در حالی که ورشکسته و سفیه علی الاصول از اعمال حقوقی مالی محرومند و نه حقّ غیر مالی. - در مقایسة بند 7 مادّة 3 و بند 5 مادّة 5 به نظر می‌رسد بند 7 مادّة 3 نظام‌نامه به لحاظ عمومیت و سطح شمول فراگیرتر از بند 5 مادّة 5 باشد. این درحالیست که مادّة 3  در مقام بیان محرومین از انتخاب کردن و مادّة 5 در مقام بیان محرومین از انتخاب شدن است. لذا به لحاظ عقل و اهمیت موضوع مادّة 5 اصولاً می­بایست دارای شمول بیشتری می‌بود. افزون بر آن، با توجّه به اصول کلّی حقوقی، سارق و قاتل، در صورتی از حقّ رأی دادن محرومند، که با حکم محرومیت تبعی از انتخاب کردن محروم باشند و سرقت و قتل فی نفسه زایل کننده حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن نیست. بنابراین محرومیت اجتماعی و شهروندی ناشی از قتل و سرقت می‌تواند نافی حقّ انتخاب باشد. 3-3- سیر تحوّل قوانین انتخاباتی همان طور که گفتیم قانون انتخابات در ایران، به دنبال صدور فرمان اوّل و دوّم مشروطیت مجلس شورای ملّی تأسیس یافت و نخستین قانون انتخابات نیز در دهم شهریور 1285 تدوین شد. بدین‌ترتیب از آن روز تا امروز انتخابات در ایران امّا به اشکال مختلف برگزار شد. قوانین انتخاباتی دورة اوّل مجلس پس از مشروطه نشان از جامعه صنفی و درجه‌بندی شدة شبه طبقاتی می‌دهد. ایران قبل از انقلا‌ب مشروطیت، از پایه و اساسی حقوقی که بر طبق آن کشور اداره و روابط بین سازمان‌های دولتی و میان دولت و ملّت معین شود، بی‌بهره بود. در چنین نظامی، به علّت نبود ساختارهای قانونی، قانون اساسی و مجلس شورای ملّی، مشارکت سیاسی مردم جایگاهی نداشت و به تبع آن موضوعیت قانون انتخابات نیز منتفی بود. به دنبال صدور فرمان اوّل و دوّم مشروطیت بود، که مجلس شورای ملّی تأسیس یافت و مقدّمة این امر نیز تدوین قانون انتخابات بود که به توشیح مظفّرالدّین شاه رسید. در جریان استبداد صغیر و پس از به توپ بستن مجلس، به علّت فشارهای داخلی و بین‌المللی و برای اینکه محمّدعلی شاه خود را چونان یک فرد مشروطه‌خواه نشان دهد، قرار شد که مجلس جدیدی افتتاح شود. شاه نیز طی دست‌خط‌های متعدد، قول مساعد داد که مجلس را بازگشایی کند؛ امّا این امر در گرو تدوین قانون انتخاباتی جدید بود. در نهایت بین دولت و انجمن تبریز که نمایندة گروه‌های مختلف سیاسی و انجمن‌های رسمی و غیررسمی به شمار می‌رفت، کمیته‌ای 16 نفره معین شد و همین کمیته، قانون انتخابات را که به نظام‌نامة انتخابات دو درجه‌ای معروف بود در 12 جمادی‌الثانی 1327 ﻫ. ق 10 تیرماه 1288 ﻫ.ش) یعنی؛ قبل از برکناری محمّدعلی ‌شاه از سلطنت، تدوین کرد. با تدوین این قانون، قانون سال 1285ﻫ.ش ملغی و منسوخ شد. این قانون نیز به علّت اشکالا‌ت و ایرادات فراوانی که به شرایط انقلا‌بی و متشنّج باز می‌گشت، بعد از دو سال ملغی شد و در مجلس دورة دوّم، سوّمین قانون انتخابات در تاریخ 28 شوال 1328 ﻫ. ق (29 مهرماه 1290 ﻫ. ش) به تصویب رسید. انتخابات دوره‌های بعدی مجلس شورای ملّی تا پیروزی انقلا‌ب اسلامی بر‌طبق این قانون و تغییرات و اصلا‌حاتی که در این قانون به‌وجود آمد، انجام می‌شد. با پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می در سال 1357 ﻫ. ش یعنی؛ 72 سال بعد از جنبش مشروطیت، تحوّلا‌ت عمیقی در بافت سیاسی، اجتماعی و فرهنگی جامعة ایران به وجود آمد. تغییرات قانونی بعد از انقلاب، در سه مرحله نمایان شد: اقدام نخست بعد از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می، تغییر نظام‌ سیاسی و حکومتی بود. در این میان حضرت امام‌ خمینی (ره) فرمان همه‌پرسی تغییر نظام حکومت مشروطة سلطنتی را صادر کردند و آحاد ملّت به پیروی از رهبر انقلا‌ب اسلا‌می رأی مثبت دادند. در روز 12 فروردین 1358هـ . ش نظام حکومتی کشور، بر اساس 2/98 درصد کلّ آرای ملّت رسمیت یافت. گام دوّم، تدوین قانون اساسی جمهوری اسلا‌می بود. از این رو برای گزینش اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی که عهده‌دار این امر خطیر بودند، در تاریخ 12 مرداد 1358 ﻫ.ش انتخابات عمومی انجام گرفت و سرانجام در تاریخ 28 مرداد 1358 ﻫ. ش، با عضویت 72‌ نماینده از اسلا‌م‌شناسان و فقهای بزرگ افتتاح شد. مجلس مذکور قانون اساسی را تدوین کرد که سرانجام در تاریخ 12 آذرماه 1358 با آرای 5/99 درصدی مردم به تصویب امام و ملّت رسید. گام سوّم، تدوین اوّلین قانون انتخابات مجلس شورای‌اسلا‌می بود؛ امّا از آن جایی که در آن مقطع زمانی، قوّة مقنّنه‌ای وجود نداشت، این کار برعهدة شورای انقلاب که مورد تأیید حضرت امام (ره) و آحاد ملّت بود و امور اجرایی و تقنینی کشور را انجام می‌داد، گذاشته شد. این شورا نیز، نخستین قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می را در تاریخ 17‌بهمن 1358 ﻫ.ش تنظیم و تدوین کرد. این قانون مورد اصلا‌حات و تغییراتی فراوان، هم توسّط شورای انقلا‌ب و هم مجلس شورای اسلا‌می، که در 7 خرداد 1359 ﻫ. ش افتتاح شده بود، قرار گرفت؛ تا اینکه مجلس شورای اسلا‌می دورة اوّل در تاریخ 9/12/1362 ﻫ. ش، دوّمین قانون انتخابات مجلس را از تصویب گذراند. انتخابات دوره‌های بعدی مجلس شورای اسلا‌می بر طبق این قانون و تغییرات و اصلا‌حاتی که در آن صورت گرفته، انجام شده است. اگرچه ارزیابی قوانین انتخابات مجلس شورای ملّی با ملا‌ک‌ها و معیارهای مردم‌سالاری و لیبرال غربی درست است (زیرا نظام سیاسی ایران قبل از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می ایران مطابق قانون اساسی مشروطیت و متمّم آن نوعی مردم‌سالاری لیبرال بود)؛ امّا کاربرد این ملا‌ک‌ها و معیارها برای ارزیابی قوانین انتخابات مجلس شورای اسلا‌می درست نیست؛ بلکه آنها را باید با ارزش‌های انقلا‌بی و اسلا‌می دوران مذکور بررسی کرد. همان‌طور که بارها گفته شد، شرایط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و محتوای قوانین انتخابات، دو روی یک سکّه هستند و بر یکدیگر تأثیر و کنش متقابل و رابطة علّی و معلولی دارند. به عبارت دیگر این دو، متغیرهایی هستند که کنش و واکنش دوسویه و متقابل دارند، که از نظر رتبة زمانی، ساختار سیاسی مقدم بر قانون انتخابات بوده است. با توجّه به سه شاخص شرایط انتخاب‌کنندگان، شرایط انتخاب‌شوندگان و نهاد تعیین صلا‌حیت و به خصوص با در نظر گرفتن تعدّد و شدّت شرایط، می‌توان به این نتیجه رسید، که جنبة انبساطی قوانین انتخابات البته صرفاً بر اساس نصّ صریح قوانین مذکور قبل از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می ایران از سال 1285 ﻫ. ش تا سال 1343 ﻫ. ش رو به افزایش بوده و بعد از آن ثابت مانده است و این جنبه در قوانین انتخابات بعد از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می از سال 1358 ﻫ. ش تا سال 1374 ﻫ. ش به ظاهر رو به کاهش بوده است، به عبارت دیگر در قوانین انتخابات بعد از انقلا‌ب اسلا‌می، شرایط انتخاب‌کنندگان به حدّاقل ممکن کاهش و شرایط انتخاب‌شوندگان افزایش یافت. این روند در زیر توضیح داده می‌شود: الف) نظام‌نامة انتخابات اصنافی:‌ این قانون کاملا‌ً انقباضی بود؛ امّا ساختار سیاسی حاکم در مقطع تدوین قانون مذکور، تا حدود زیادی غیراستبدادی بود. مظفّرالدّین شاه، فردی مریض ا‌حوال و اهل تسامح و تساهل بود. یک فضای باز و آزاد سیاسی به واسطة جنبش مشروطیت به وجود آمد و ساختار سیاسی از حالت استبدادی و فردی خارج شد. آزادی بیان، اظهار عقیده، مطبوعات و اجتماعات تأمین گردید. انجمن‌ها و نشریات بسیاری، قبل و بعد از پیروزی جنبش مشروطیت شکل گرفت. ب) نظام‌نامة انتخابات دو درجه‌ای:‌ این نظامنامه نیز انقباضی، امّا درجة آن کمتر از نظام‌نامة انتخابات صنفی است؛ چون این قانون در اواخر دورة استبداد صغیر تدوین شد. در این دوره مشروطه و مجلس تعطیل شد و فعالیت بسیاری از گروه‌های سیاسی و نشر بسیاری از نشریات ممنوع و بسیاری از انقلا‌بیون و مشروطه‌طلبان سرکوب شدند و جوّ خفقان حاکم گردید و آزادی‌ها نابود شدند و ساختار سیاسی حاکم به‌شدت فردی و استبدادی شد؛ امّا در اواخر این دوره برخی انجمن‌های مشروطه‌طلب، چون انجمن تبریز و نیز انقلا‌بیون و مشروطه‌طلبان قدرت یافتند و نتوانستند که بر شکل‌گیری محتوای سیاسی این قانون تأثیر گذارند و جنبة انقباضی آن را کمتر نمایند. ج) قانون انتخابات مجلس شورای ملّی:‌ این قانون نیز انقباضی و غیرمردم‌سالار بود؛ زیرا نیمی از مردم، یعنی زنان را، از حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم می‌کرد؛ امّا درجة انقباضی بودن آن کمتر از دو قانون قبلی بود. با توجّه به اینکه این قانون در مجلس دورة دوّم، به‌ویژه نمایندگان- به‌خصوص نمایندگان دموکرات- تدوین شد و ساختار سیاسی غیراستبدادی و مشروطیت و قانون اساسی احیا و به تبع آن دو نهاد سلطنت و حکومت از یکدیگر جدا شده بودند و نائب‌السلطنه- عضدالملک- مردی آرام و اهل تساهل و تسامح و خلف او ناصرالملک، تحصیل کردة دانشگاه آکسفورد انگلستان و طرفدار تحزّب بود، می‌بایستی قانون مذکور از بار دموکراتیک بالا‌یی برخوردار بود، ولی چنین نشد. باید توجّه داشت که ساختار سیاسی حاکم از برخی جنبه‌ها تأثیر خود را بر قانون مذکور گذاشت. به طوری که از شرایط مذهبی و سیاسی بسیار کمی استفاده شده و همین جنبة عرفی بودن این قانون را بالا‌ برده است. د) اصلا‌حات قانون انتخابات مجلس شورای ملّی:‌ با توجّه به قانون راجع به شرکت بانوان در انتخابات مصوّب 10/2/1343ﻫ. ش، انبساطی بودن قانون انتخابات مجلس شورای ملّی به بالا‌ترین حدّ خود در دورة قبل از انقلا‌ب اسلا‌می رسید؛ امّا ساختار سیاسی ایران در آن عصر، استبدادی و فردی بود و اگرچه طبق قانون اساسی نهاد سلطنت از نهاد حکومت جدا بود؛ امّا عملاً‌ شاه در امور حکومتی، دخالت می‌کرد و تصمیم‌گیر اصلی و نهایی خود او بود. ﻫ) قانون انتخابات مجلس شورای ملّی کشور جمهوری اسلا‌می ایران:‌ این قانون را بعد از قانون انتخابات اصلا‌ح‌شدة مجلس شورای ملّی مصوّب 10/2/1343 هـ.ش باید تا حدّ زیادی مردم‌سالارانه ‌تلقّی نمود؛ زیرا در فضای سیاسی گروه‌ها و احزاب سیاسی زیادی مشارکت فعّال داشتند. و) قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می:‌ برخی منتقدان، معتقدند قانون مذکور انقباضی می‌باشد؛ زیرا به علّت وجود شرایط عقیدتی و سیاسی، گروه‌های سیاسی که عقیده و طرز فکری غیر از عقیده و طرز فکر حاکم دارند، نمی‌توانند در مجلس نماینده داشته باشند؛ امّا باید دانست در انتخابات دورة اوّل مجلس شورای اسلا‌می و بنا به خواست ملّت ترکیب سیاسی مجلس شورای اسلامی تثبیت گردید و در نتیجه به دشواری می‌توان آن را انقباضی دانست . ز) قانون اصلا‌ح قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می: جنبة انقباضی این قانون نیز از دو قانون قبلی بیشتر است. این قانون در مجلس چهارم تدوین گشت. قانون جاری در زمینة انتخابات مجلس شورای اسلامی، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوّب 1378می‌باشد. تعداد نمایندگان مجلس در این قانون دویست و نود نفر در نظر گرفته شده است. پنج نفر از این تعداد مربوط به اقلیت‌های دینی هستند. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در فصل هفتم این قانون ذکر شده است. شرایط انتخاب کنندگان در مادّة 27بیان شده است، که مطابق آن تابعیت ایران، داشتن شانزده سال تمام و عاقل بودن شرط گردیده است. همچنین برای انتخاب شوندگان هفت شرط به شرح ذیل تعیین شده است: 1- اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدّس جمهوری اسلامی ایران. 2- تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران. 3- ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترّقی ولایت مطلقة فقیه. 4- حدّاقل مدرک فوق دیپلم و یا معادل آن. 5- نداشتن سوء شهرت در حوزة انتخابیه. 6- سلامت جسمی در حدّ برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی. 7- حدّاقل سن، سی سال تمام و حداکثر، هفتاد و پنج سال تمام. تغییرات حاصل در قانون انتخابات مجلس از اوّلین قانون، یعنی؛ نظام‌نامه و آخرین آن، یعنی؛ قانون مصوّب سال 78 بسیار است؛ امّا نکتة اساسی در این میان باز گذاشتن شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان، عمومی کردن آن و از بین بردن انتخابات صنفی است. نتیجه‌گیری همان طور که در متن نیز اشاره شد، آشکار است که ترجمة متون مرتبط از سایر کشورها از جمله کشورهای فرانسه، بلژیک و بلغارستان سبب شده بود، که متن نخستین نظام‌نامة انتخاباتی ماهیت «ترجمه شده‌ای» را به خود گیرد. به دور از ارزش‌گذاری بر این موضوع، این بحث را با بحث بومی سازی مفاهیم اجتماعی، سیاسی و حقوقی می‌توان مرتبط دانست. به نظر می‌رسد در میان این دو قلمرو می‌توان قائل به تفکیک شد. نخستین قلمرو مباحث بنیادین شامل مبانی ارزشی مردم‌سالاری، شناسایی و رعایت شأن و منزلت انسانی، حق‌ها و آزادی‌های بنیادین بشری است. قلمرو دوّم به شکل‌ها، نمودها، و برآیندهای مفاهیم پیشین اختصاص دارد. برای مثال، نظم موجود در هیئت دولت و مفاهیمی، چون مسئولیت جمعی وزرا یا نحوة کار مجموعه‌ای چون پارلمان (آیین کار پارلمان) را می‌توان نام برد. به نظر می‌رسد که نظام‌های انتخاباتی از نوع دوّم بوده است و جنبه‌ی شکلی آن بیشتر از مفاهیم بنیادی و فلسفی نمود می‌یابد. با توجّه به دو قلمروی فوق، به نظر می‌رسد موارد مذکور در تقسیم بندی نخست، بیشتر متأثّر از تاریخ و مفاهیم رایج در جامعه باشد؛ زیرا مباحث شکلی بیشتر فنّی- حقوقی هستند و تأثیرپذیریشان بنا به ذات کمتر از موارد مطروحه در قلمروی نخست است؛ امّا با وجود این می‌توان معیاری حدّاقلی در باب بومی سازی مفاهیم وارداتی وضع نمود و آن حفظ حدّاقل‌ها و قدر متیقّن‌ها در این مفاهیم است. با وجود این نقص‌های موجود در نظام‌نامه بیشتر از اینکه مربوط به نقص و عیب ناشی از وارداتی بودن مفهوم نظام انتخاباتی باشد مربوط به عیب ترجمه و تسریع در انجام چنین کاری بوده است. اصولاً برای تنظیم کنندگان نظام‌نامه سرعت مهمترین معیار بود و اساساً دقّت فدای آن شده بود. افزون بر آن، نگرش سیاسی نگارندگان نظام‌نامه در مشروطه کاملاً مشهود است و نظام‌نامة انتخاباتی بیشتر از آنکه یک متن حقوقی صِرف باشد یک سند سیاسی- حقوقی در تاریخ معاصر ایران است. همین تفوّق، اگرچه گاه به افراط کشیده است و به لحاظ حقوقی غیر قابل فهم می‌شود و گاه این تصور ایجاد می‌شود، که مجموعة پارلمان (نظام‌نامه و سایر مسائل مربوط بدان) شاید تنها راهبردی سیاسی در دست سیاستمداران و مشروطه طلبان شده بود؛ امّا تأثیر حقوقی این متن، به رغم نقایص آن غیر قابل اغماض است. این سند حقوقی برای نخستین بار، سازوکاری به نام انتخابات را، با وجود کمبودها، وارد ادبیات حقوقی کشورمان نمود، ساز و کاری که پس از گذشت بیش از یکصد سال تطوّر لازم را یافته است. بنابراین، نفس تصویب این سند گام بزرگی در تاریخ حقوقی ما بود و ملّت واجد «شخصیت حقوقی» دارای حقوقی می‌شود که اعطایی حاکم نیست، بلکه حاکم تنها حقوق فوق را به رسمیت شناخته است. [1] - Constitutionalism - Constitutionalisme [2] - بخشی از کتب و رساله‌هایی که می‌توان ردّ پای لائیسیته را در آنها پیگیری کرد عبارتند از: الفبای جدید و مکتوبات (آخوندزاده)، یک کلمه (مستشار الدوله)، مسالک المحسنین (طالبوف)، تشیع و مشروطیت (عبدالهادی حائری) و نیز آثار مرحوم آدمیت چون اندیشه‌های میرزا فتحعلی آخوندزاده و اندیشه‌های طالبوف. [3] - Citoyen actif [4] - Citoyen passif [5] - درایران نطفة اوّلین حزب سیاسی در مجلس اوّل بسته شد. تجربة نظام دو حزبی در مجلس اوّل شورای ملّی، میان حزب اعتدالیون (میانه‌روها) و دموکرات‌ها (اجتماعیون سوسیالیست‌ها) بود؛ امّا در مجالس بعدی شورای ملّی این ساختار به هم ریخت و ما امروزه شاهد  نظام چند حزبی هستیم. [6] - از نظر فریدون آدمیت تقسیم‌بندی ترکیب سیاسی هیئت نمایندگان بر 4 گروه متمایز تقسیم می‌شد: 1- سنّت خواهان 2- میانه‌روها 3- ترقی‌خواهان 4- رادیکال‌ها [7]- مخبر السلطنه پیشنهاد نمود، که جانشین این ده نفر را مجلس انتخاب کند، چون هنوز بیش از 6 ماه به پایان دورة رسمی مجلس وقت باقی مانده بود، این قضیه از نظر فرض انتخاب با واسطه و تفویض حقّ انتخاب در قضیه‌ای تاریخی مستتر است: «از تجّار اصفهان تلگرافی به مجلس رسید مبنی بر این که انتخاب وکیل تجّار اسباب زحمت شده است و شخص امین الضّرب مختار است، که از طبقة تجّار یکی را به نمایندگی برگزیند. امین الضّرب نیز پاسخ داد: نه این است، که من تعیین کنم، یعنی؛ کسی را معرفی کنم برای وکالت و خودشان او را معین کنند». [8] - منظور از شرایط ایجابی شرایطی است که شرکت کنندگان باید واجد آنها باشند. [9] - در واقع، معیار عینی و مشخّص و نیز مرجع تعیین کننده در این خصوص نداریم. [10] - تنبیه دوّم از مادّة 1 نظام‌نامه: «مالک عبارت از؛ ارباب ملک است و فلاح عبارت از زارع». [11] - بند 4 مادّة 2 نظام‌نامه. [12] - بند 5 مادّة 2 نظام‌نامه. [13] - بند 6 مادّة 2 نظام‌نامه. [14] - منظور از شرایط سلبی، شرایطی است که شرکت کنندگان نباید واجد آنها باشند.

مراجع

منابع 1-     آبادیان، حسین، (1383)،بحران مشروطیت در ایران، تهران، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های سیاسی. 2-     آجودانی، ماشاء الله، (1383)، مشروطه ایرانی، چاپ دوّم، تهران، اختران. 3-     آدمیت، فریدون، (1385)، اندیشه ترقی و حکومت قانون (عصر سپهسالار)، چاپ سوم، تهران، خوارزمی. 4-     آدمیت، فریدون، (1355)،  ایدئولوژی نهضت مشروطیت ایران، جلد 1، تهران، پیام. 5-     آدمیت، فریدون، (1340)، فکر آزادی و مقدمه نهضت مشروطیت، تهران، سخن. 6-     آدمیت، فریدون، (1354)، فکر دموکراسی اجتماعی در نهضت مشروطیت ایران، تهران، انتشارات پیام. 7-     آدمیت، فریدون، (1370)، مجلس اوّل و بحران آزادی، تهران، روشنگران. 8-     آفاری، ژانت، (1379)،  انقلاب مشروطه ایران، ترجمه رضا رضایی، تهران، بیستون. 9-     احمدی، علی، (1389)،  انتخابات در ایران، تهران، میزان. 10- بزرگمهری، مجید، (1385)، بررسی تطبیقی نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران و جمهوری فرانسه (مجالس قانونگذاری ملّی و ریاست جمهوری)، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی. 11- حائری، عبدالهادی، (1381)، تشیع و مشروطیت در ایران، چاپ سوم، تهران، امیر کبیر. 12- رحیمی، مصطفی، (1389)، قانون اساسی مشروطة ایران و اصول دموکراسی، چاپ چهارم، تهران، نیلوفر. 13- سائلی کرده ده، مجید، (1378)، سیر تحوّل قوانین انتخاباتی مجلس در ایران، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی. 14- شهرام نیا، سید امیر مسعود، (1379)، پارلمانتاریسم در ایران، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی. 15-قاضی (شریعت پناهی)، ابوالفضل، (1383)، بایسته‌های حقوق اساسی،چاپ پانزدهم، تهران، میزان. 16-قهوه چیان، حمید، (1386)، «تکوین حقوق زنان در عصر مشروطه»، همایش زن و حقوق عمومی، انجمن علمی دانشجویی دانشکده حقوق دانشگاه تهران. 17-کرمانی، ناظم الاسلام، (1376)، تاریخ بیداری ایرانیان، بخش اوّل، چاپ پنجم، به اهتمام علی اکبر سعیدی سیرجانی، تهران، پیکان. 18-لاگلین، مارتین، (1388)، مبانی حقوق عمومی، ترجمه محمّد راسخ، تهران، نی. 19-مروارید، یونس، (1377)،  ادوار مجالس قانونگذاری در دوران مشروطیت، نمایندگان دوره دوّم مجلس شورای ملّی، تهران، اوحدی. 20-میرزا صالح، غلامحسین، (1384)، مذاکرات مجلس اوّل، تهران، مازیار. 21-هابرماس، یورگن، (1383)، دگرگونی ساختاری حوزه عمومی، ترجمه جمال محمّدی، تهران، نظر افکار.

آمار تعداد مشاهده مقاله: 4,226 تعداد دریافت فایل اصل مقاله:

نگاهی به تاریخ ادوار مجالس در ایران تا سال 1394. سپهر

نگاهی به تاریخ ادوار مجالس در ایران

به گزارش باشگاه خبرنگاران،

شواهد تاریخی نشان می‌دهد که پیشینه مجلس و شورا در امور حکومتی ایران به دوره اشکانیان باز می‌گردد، اشکانیان متاثر از فرهنگ مقدونی که برای 80 سال توسط اعقاب سلوکوس بر ایران حاکمیت یافته بود؛ مجلسی باعنوان "مهستان" تشکیل داده بودند که امور مهم در آنجا حل و فصل می‌شد، این مجلس از شاهزادگان اشکانی و از روسای خانواده‌های درجه اول تشکیل شده بود.
 
مورخان رومی از این مجلس با نام "سنا" یاد کرده‌اند، مجلس "مغستان" نیز مجلسی مرکب از اعضای مجلس مهستان و روحانیون درجه اول  بود که در برابر مهستان اختیار چندانی نداشت، از آن پس تا زمان تشکیل مجلس تنظیمات در دوره ناصری که ارگانی تشریفاتی بود و مدت زیادی دوام نیاورد ایران هیچ‌گاه حکومت شورایی به خود ندیده بود و همواره به صورت پادشاهی اداره می‌شد.

اما بالاخره تلاش‌های ایرانیان برای شورایی کردن حکومت در انقلاب مشروطه به ثمر نشست و مجلس شورای ملی که میراث گران‌بهای مشروطیت بود، پا به عرصه سیاست در ایران نهاد.

پس از امضای فرمان مشروطیت توسط "مظفرالدین شاه"، سران مشروطه گرد آمده و علی‌رغم کارشکنی‌های عناصر مرتجع که هنوز به دوام و بقای رژیم استبداد امیدوار بودند، به بحث پیرامون مقدمات تشکیل مجلس مشغول شدند؛ بدین‌ترتیب از بین سران مشروطه و حاضرین مجلس موقتی تشکیل شد، این مجلس موقتی تا تشکیل مجلس منتخب، هفته‌ای دو روز تشکیل جلسه ‌می‌داد و از طرف این مجلس دوازده نفر مأمور نوشتن نظام‌نامه انتخابات مجلس شدند، انتخابات تهران در 25 شهریور  1285ش، آغاز شد.

سرانجام نظام‌نامه انتخابات تدوین و روز 13 رجب سال 1324 قمری به امضای مظفرالدین شاه رسید، پس از تدوین نظام‌نامه، انتخابات در 25 شهریور 1285ش، در تهران برگزار شده و 60 وکیل از سوی تهرانی‌ها عازم مجلس شورای ملی شدند، کمی بعد انتخابات در دیگر شهرستان‌ها هم برگزار شد.

نخستین جلسه رسمی مجلس شورای ملی در تاریخ قانون‌گذاری پس از 5 سال و 7 ماه و 8 روز فترت در اول تیر 1300 توسط احمدشاه قاجار گشایش یافت. نمایندگان این دوره مجلس به موجب ماده 6 نظام‌نامه انتخابات از بین طبقه اشراف و شاهزادگان، تجار و مالکان، روحانیون و اصناف انتخاب شدند.  
 
پس از پایان خطابه موزیک نظام نواخته شد و بعد از پایان جلسه سلام، نمایندگان به مدرسه نظام که برای تشکیل مجلس شورا در نظر گرفته شده بود رفتند، اما به دلیل ضیق وقت جلسه را به عصر روز دوشنبه 16 مهر 1285ش موکول کردند.

در آن جلسه "صنیع الدوله" به ریاست، "وثوق الدوله" به عنوان نایب رئیس اول و "امین الضرب" به عنوان نایب رییس دوم برگزیده شدند و بدین ترتیب برای نخستین بار مجلس شورای ملی در ایران کار رسمی‌اش را آغاز کرد. 

این مجلس، قانون اساسی ایران را که مشتمل بر 51 اصل بود در تاریخ 8 دی ماه 1285 به توشیح مظفرالدین شاه و پس از فوت وی متمم قانون اساسی را 15 مهر ماه 1286 به امضای محمدعلی شاه رساندند. این مجلس در روز دوم تیر ماه 1278 خورشیدی مصادف با 23 جمادی‌الثانی 1326 قمری به دستور "محمدعلی شاه قاجار" به توپ بسته شد.
 
مظفرالدین شاه متولد 1296 قمری و چهارمین فرزند "ناصرالدین شاه" است که از 5 سالگی به عنوان ولیعهد انتخاب شد و قریب به 40 سال در آذربایجان حکومت کرد. و پس از به قتل رسیدن ناصرالدین شاه به تهران آمده و بر تخت سلطنت تکیه زد، مظفرالدین شاه در سال قمری1324 فرمان مشروطیت را صادر و امضا نمود و 5 روز پس از صدور این فرمان دار فانی را وداع گفت.
 
دومین دوره قانون‌گذاری پس از 1 سال و 4 ماه و 21 روز فترت در تاریخ 24 فروردین 1288 افتتاح شد، این مجلس نیز به دنبال اولتیماتوم دولت روس در روز 3 دی ماه 1289 منحل شد. 

سومین دوره قانون‌گذاری پس از 3 سال فترت در تاریخ 14 آذر ماه 1293 توسط "احمدشاه قاجار" افتتاح گردید. این دوره مجلس شورای ملی نیز به علت شروع جنگ جهانی اول بیش از یک سال دوام نیافت.

چهارمین دوره قانون‌گذاری پس از 5 سال و 7 ماه و 8 روز فترت در اول تیر 1300 توسط احمدشاه قاجار گشایش یافت و در 30 خرداد 1302 پایان یافت.  
 
پنجمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 22 بهمن 1302 افتتاح شد، در این دوره بود که سلطنت قاجاریه منحل شد و مجلس موسسان در 21 آذر ماه همان سال سلطنت را به پهلوی داد، مجلس پنجم شورای ملی نیز در تاریخ 22 بهمن 1304خاتمه یافت.  

دوره ششم قانون‌گذاری در تاریخ 19 تیر ماه 1305 خورشیدی توسط رضاشاه افتتاح و در تاریخ 22 مرداد 1307 پایان یافت. در این دوره مجموعا 276 جلسه تشکیل شد.
 
هفتمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 14 مهر 1307 افتتاح و در تاریخ اول آبان 1309 پایان یافت. 

هشتمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 24 آذر ماه 1309افتتاح و در تاریخ 24 دی ماه 1311 خاتمه یافت. 

نهمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 24 اسفند ماه 1311 افتتاح و در تاریخ 21 فروردین 1314 پایان یافت؛ طرح تاسیس دانشگاه تهران در این دوره به تصویب رسید. 

دهمین دوره قانون‌گذاری روز پنج‌شنبه 15 خرداد ماه 1314 افتتاح و در تاریخ 22 خرداد 1316 پایان یافت. 

یازدهمین دوره قانون‌گذاری در 20 شهریور 1316 افتتاح و در تاریخ 27 شهریور 1318 پایان یافت. 

دوزادهمین دوره قانون‌گذاری مجلس شورای ملی در تاریخ سوم آبان 1318 افتتاح شد و در 9 آبان 1320 پایان یافت. در شهریور همین سال بود که ایران به اشغال نیروهای متفقین درآمد و "رضاشاه" از سوی انگلیسی‌ها وادار به استعفا شد و سلطنت به پسرش "محمد‌رضا" واگذار شد.

سیزدهمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 22 آبان 1320 توسط محمدرضا شاه پهلوی افتتاح و در تاریخ اول آذر 1322 پایان یافت.  
 
چهاردهمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 6 اسفند ماه 1322 افتتاح و در 21 اسفند 1324 خاتمه یافت؛ در این دوره برای نخستین بار پس از تکراری بودن ادوار، تعداد 800 کاندیدا بر سر 136 کرسی مجلس به رقابت پرداختند. 

پانزدهمین دوره قانون‌گذاری پس از یک فترت طولانی 2 سال و 4 ماه و دو روز در تاریخ 25 تیر ماه 1326 افتتاح و در تاریخ 6 مرداد 1328 به پایان رسید. 

شانزدهمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 20 بهمن 1328با نخستین دوره مجلس سنا توسط "محمدرضا شاه پهلوی" پس از 6 ماه و 13 روز فترت افتتاح شد، تعدادی از کرسی‌های این مجلس در اختیار جبهه ملی قرار گرفت و "محمد مصدق" و دوستانش مباحث مربوط به نفت را که در دوره پانزدهم مطرح شده بود در این دوره ادامه دادند. در تاریخ 20 مهر ماه همین سال مصدق رهبر اقلیت ملی مجلس دولت را در مورد مسئله ملی نفت استیضاح کرد.  
 
در روز سوم اسفند 1329 پیشنهاد ملی شدن صنعت نفت به مجلس ارائه شد و پس از تصویب مجلس در 24 اسفند همین سال در 29 اسفند 1329 به تصویب مجلس سنا رسید. در همین دوره با تمایل نمایندگان مجلس دکتر محمد مصدق در اردیبهشت 1330 خورشیدی به نخست وزیری انتخاب گردید. مجلس شانزدهم با همه فراز و نشیب‌ها در 29 بهمن 1330 پایان رفت. 

هفدهمین دوره قانون‌گذاری در تاریخ 17 اردیبهشت ماه 1331 افتتاح شد در حالی که از 136 کرسی نمایندگان فقط 79 کرسی آن دارای نماینده بود، به دنبال درگیری مصدق با مخالفان، وی در دوازده مرداد 1322 طی رفراندمی دوره هفدهم مجلس شورای ملی را منحل و شروع انتخابات دوره هجدهم را موکل به اصلاح قانون انتخابات کرد.

شاه از فرصت عدم وجود مجلس استفاده کرده و مصدق را عزل و زاهدی را به نخست‌وزیری گماشت و هم چنین طی فرمانی در 28 آبان همین سال دستور انحلال مجلسین را صادر کرد. 

هجدهمین دوره قانون‌گذاری در 27 اسفند 1322 خورشیدی افتتاح و در تاریخ 26 فروردین 1335 پایان یافت. 

نوزدهمین دوره قانون‌گذاری در ایران در تاریخ 10 خرداد ماه 1335 افتتاح و پس از 4 سال در 19 خرداد 1339 به پایان رسید. در این دوره بود که اجلاسیه مجلس از دو سال به 4 سال تغییر و تعداد نمایندگان نیز از 136 نفر به 200 نفر افزایش یافت. 

بیستمین دوره قانون‌گذاری پس از انتخاب نمایندگان، به دلیل اعتراضات، انتخابات منحل شده و بار دیگر بعد از برگزاری انتخابات، مجلس بیستم در 12 اسفند 1339 افتتاح شد و این مجلس نیز در 19 اردیبهشت 1340 توسط "علی امینی" منحل شد.
 
انتخابات مجلس شورای ٩شور به وجود آمده بود، 5 نخست وزیر طی 4 سال به روی کار آمدند که هیچ کدام از آن‌ها موفق به ادامه کار نشداند. 
 
سرانجام به دنبال مبارزات قهرمانانه ملت ایران برای سرنگونی رژیم ستمگر پهلوی و استعفای بسیاری از نمایندگان و سقوط رژیم سلطنتی، عمر مجلس بیست و چهارم نیز در 21 بهمن 1357 پایان یافت.
 

روسای مجلس شورای ملی
 
دوره اول: مرتضی قلی‌خان هدایت (1285)، حاج میرزا محموخان(1286)، میرزا اسماعیل خان(1287)
 
دوره دوم: صادق‌خان مستشارالدوله (1288)، میرزا اسماعیل‌خان(1289)،‌ محمد علی‌خان ذکاء‌الملک  
 
دوره سوم: حسین پیرنیا (1293)
 
دوره چهارم: حسین پیرنیا(1300)
 
دوره پنجم: حسین پیرنیا (1302)‌، میرزا حسن خان مستوفی (1304)
 
دوره ششم: سید محمد تدوین (1305)،‌ حسین پیرنیا (1306)
 
دوره هفتم: حسین دادگر (1307)
 
دوره هشتم: حسین دادگر (1309)  
 
دوره نهم: حسین دادگر(1311)
 
دوره دهم: میرزا حسن‌خان اسفندیاری (1314)
 
دوره یازدهم: میرزا حسن‌خان اسفندیاری (1316)
 
دوره دوازدهم: میرزا حسن‌خان اسفندیاری (1318)  
 
دوره سیزدهم: میرزا حسن‌خان اسفندیاری (1320)
 
دوره چهاردهم: محمد صادق طباطبایی (1322)
 
دوره پانزدهم: رضا حکمت (1326)
 
دوره شانزدهم: رضا حکمت (1328)
 
دوره هفدهم: حسن امامی (1331)، سید ابوالقاسم کاشانی (1322)، عبدالله معظمی (1322)
 
دوره هجدهم: رضا حکمت (1332)
 
دوره نوزدهم: رضا حکمت (1335)
 
دوره بیستم: رضا حکمت (1339)
 
دوره بیست و یکم : عبدالله ریاضی (1342)  
 
دوره بیست و دوم : عبدالله ریاضی (1346)
 
دوره بیست و سوم: عبدالله ریاضی(1350)
 
دوره بیست و چهارم: عبدالله ریاضی (1354)،‌جواد سعید (1357).

 
سرانجام به دنبال مبارزات قهرمانانه ملت ایران برای سرنگونی رژیم ستمگر پهلوی و استعفای بسیاری از نمایندگان و سقوط رژیم سلطنتی، عمر مجلس بیست و چهارم نیز در 21 بهمن 1357 پایان یافت.

 


*مجلس شورای اسلامی 
 
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اگرچه هنوز مجلس نام شورای ملی به خود داشت اما شمارش دوره‌های مجالس از ابتدا آغاز شد و اولین دوره مجلس پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی، روز 7 خرداد 1359 آغاز به کار کرد و در تاریخ 6 خرداد 1363 نیز پایان یافت؛ تا به امروز 8 دوره مجلس با اقتدار و بدون وقفه برگزار شده و هم اکنون مجلس نهم شورای اسلامی در حال خدمت به ملت است.

مجلس اول:

نخستین دوره مجلس در تاریخ 7 خرداد 1359 آغاز به کار کرد و در تاریخ 6 خرداد 1363 نیز پایان یافت.

اولین دوره مجلس به دلیل پیروزی انقلاب اسلامی با حوادث و فراز و نشیب‌های بسیاری همراه بود به طوری که برگزاری سه دوره انتخابات ریاست جمهوری به دلیل برکناری ابوالحسن بنی‌صدر، ترور شهید محمدعلی رجایی و سومین انتخابات ریاست جمهوری در سال 1360، ‌تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی‌، تعطیلی دانشگاه‌ها، قطع کامل روابط ایران با آمریکا، وقوع جنگ 8 ساله تحمیلی و.... از جمله مسائل مطرح در دوره مجلس اول بود. اولین دوره مجلس با 28 کمیسیون دائمی و 8 کمیسیون ویژه و خاص به وظایف محوله رسیدگی می‌کرد.

مجلس دوم:

انتخابات دومین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 26 فروردین 1363 برگزار شد و در 8 خرداد 1363 دومین دور مجلس آغاز به کار کرد. مجلس دوم شورای اسلامی در تاریخ 6 خرداد 1367 به کار خود پایان داد.

تصویب کلیات قانون مطبوعات، آغاز به کار شورای عالی انقلاب فرهنگی از جمله مهم‌ترین مصوبات این دوره است. این مجلس با 28 کمیسیون دائمی و 3 کمیسیون خاص و ویژه 318 مصوبه به تصویب رساند.

مجلس سوم:

سومین دوره قانون‌گذاری پس از پیروزی انقلاب اسلامی 7 خرداد 1367 افتتاح و 6 خرداد سال 1371 خاتمه یافت. پذیرش قطعنامه 598، موافقت بنیانگذار کبیر انقلاب اسلامی با استعفای منتظری از قائم مقامی رهبری، درخواست مجلس برای بازنگری در قانون اساسی، ارتحال حضرت امام خمینی (ره)، انتخاب حضرت آیت‌الله خامنه‌ای به عنوان رهبر انقلاب اسلامی، برگزاری پنجمین دوره انتخابات ریاست جمهوری از مهم‌ترین حوادث این دوره است.

تعداد قوانین مصوب سومین دوره مجلس شورای اسلامی 251 مصوبه بود که با 25 کمیسیون دائمی و 3 کمیسیون خاص و ویژه به امورات مختلف رسیدگی می‌کرد.

مجلس چهارم:

انتخابات چهارمین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 21 فروردین 1371 انجام شد و مجلس چهارم از 7 خرداد همان سال کار خود را آغاز و در تاریخ 6 خرداد 1375 به کار خود خاتمه داد، مجلس چهارم نیز با 23 کمیسیون دائمی به کار خود ادامه داد.

مجلس پنجم:

انتخابات مجلس پنجم شورای اسلامی برخلاف مجالس قبلی در اسفند 1374 برگزار و باز برخلاف مجالس پیشین با کمی تاخیر در 12 خرداد 1375 آغاز به کار کرد. این مجلس در تاریخ 6 خرداد سال 1379 پایان یافت، این مجلس نیز برای 24 کمیسیون دائمی و 2 کمیسیون خاص بود.

مجلس ششم:

انتخابات ششمین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 29 بهمن 1378 برگزار شد و نخستین جلسه رسمی این مجلس در تاریخ 7 خرداد 1379 آغاز شده و در 6 خرداد 1383 پایان یافت. افزایش تعداد نمایندگان از 270 نفر به 290 نفر براساس اصل 64 قانون اساسی از مهم‌ترین اقدامات این دوره است. مجلس ششم نیز با 14 کمیسیون دائمی به کار خود پایان داد.

مجلس هفتم:

هفتمین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 7 خرداد 1383 آغاز به کار کرده و در 6 خرداد 1387 پایان یافت. در این دوره محل مجلس شورای اسلامی براساس یکی از مصوبه‌های مجلس ششم از محل مجلس سابق(معروف به مجلس سنا) در آبان ماه سال 1383 به بهارستان انتقال یافت.

همچنین در این دوره رای‌گیری از حالت "قیام و قعود" به صورت الکترونیکی تغییر پیدا کرد. مجلس هفتم نیز با 14 کمیسیون دائمی فعالیت می‌کرد.

مجلس هشتم:

هشتمین دوره مجلس شورای اسلامی ساعت 8:50 صبح روز 7 خرداد 1387 افتتاح گردید.در طول مجلس هشتم 4 نفر از نمایندگان دار فانی را وداع گفتند. مجلس هشتم در تاریخ 6 خرداد 1391 با 15 کمیسیون دائمی، 2 کمیسیون ویژه و 1 کمیسیون مشترک به کار خود خاتمه داد.

مجلس نهم:

انتخابات نهم مجلس شورای اسلامی در دو مرحله انجام شد، مرحله اول در تاریخ 12 اسفند 1390 و مرحله دوم در تاریخ 15 اردیبهشت 1391 برگزار شد.

نهمین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 7 خرداد 1391 با حضور مسئولان کشوری و لشکری و طی مراسمی باشکوه آغاز به کار کرد.

تصویب کلیات قانون مطبوعات، آغاز به کار شورای عالی انقلاب فرهنگی از جمله مهم‌ترین مصوبات این دوره است. این مجلس با 28 کمیسیون دائمی و 3 کمیسیون خاص و ویژه 318 مصوبه به تصویب رساند.

مجلس شورای اسلامی مهم‌ترین و اصلی‌ترین رکن قانون‌گذاری و نظارت بر نظام جمهوری اسلامی ایران است که نمایندگان آن به صورت مستقیم و با رای مخفی مردم انتخاب می‌شوند، دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی 4 سال و دوره نمایندگی نمایندگان نیز همزمان با دوره مجلس شورای اسلامی است، بنابراین اگر نماینده‌ای از طریق انتخابات میان دوره‌ای به نمایندگی انتخاب شود مدت نمایندگی وی محدود به پایان دوره مجلس خواهد بود.
 
مجلس شورای اسلامی تعطیل‌بردار نبوده و به همین جهت انتخابات هر دوره مجلس باید بیش از پایان دوره قبل برگزار شود تا کشور در هیچ دوره‌ای بدون مجلس نباشد بنابراین هیچ عاملی نمی‌تواند مانع انتخابات و تشکیل مجلس شود مگر جنگ و اشغال نظامی که در این صورت با پیشنهاد رئیس‌جمهور و تصویب دو سوم نمایندگان و تایید شورای نگهبان انتخابات مناطق اشغال شده یا کل کشور برای مدت معینی متوقف می‌شود در این صورت مجلس سابق به کار خود ادامه خواهد داد.

 

*ساختار درونی مجلس شورای اسلامی
 
هیئت‌رئیسه
 
1-هیئت‌رئیسه سنی
2- هیئت‌رئیسه موقت
3- هیئت‌رئیسه دائم
 
کمیسیون‌ها
 
1-کمیسیون‌های تخصصی
2-کمیسیون‌های ویژه
3-کمیسیون‌های خاص
*جلسات عمومی مجلس
 
قانونگذاری و نظارت وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی است.
 
*تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی
 
در حال حاضر تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی براساس اصل 64 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران 290 نفر است و هر 10 سال با در نظر گرفتن عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آن حداکثر 20 نماینده می‌تواند به تعداد نمایندگان اضافه شود.
 
*نهادهای وابسته مجلس شورای اسلامی
 
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور، کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی، کتاب‌خانه،‌ موزه و مرکز اسناد از نهادهای وابسته به مجلس شورای اسلامی است.
 

*بنای هرمی مجلس شورای اسلامی

ساختمان جدید مجلس شورای اسلامی در مجموعه تاریخی بهارستان که یادمان و جلوه‌ای از انقلاب مشروطیت تا انقلاب اسلامی در اذهان مردم است و ریشه‌ای یکصدساله دارد، واقع شده است و یکی از ساختمان‌های متعدد این مجموعه است.

سایر ساختمان‌ها شامل دفتر کار نماینگان با مساحت 18000 متر مربع، ساختمان کمیسیون‌ها با مساحت 16000 متر مربع، مجموعه مجلس شورای ملی سابق با مساحت 8500 متر مربع، پارکینگ با مساحت 13000 متر مربع است که مجموعه آنها در محوطه‌ای به مساحت 15 هکتار واقع شده است. در طراحی ساختمان جدید این نکته مورد توجه قرار گرفته است که ساختمان مذکور در تأمین نور برای دو ساختمان مجاور آن خللی وارد نکند.

معماری داخلی تالار جدید با فضاهای به وجود آمده هماهنگی کامل داشته و با نگاه و احترام به معماری اسلامی که میراث با ارزش فرهنگی و هنری این کشور است با طراحی امروزی و نوین اجرا شده است.

حجم هندسی تالار از خط الراس به دو قسمت تقسیم و نظام ایستایی آن متکی بر دو ستون اصلی متقاطع است که در محل جایگاه اصلی قرار دارد، به نحوی که علاوه بر به‌وجود آوردن سیمایی مرتفع و با وقار در منظر نمایندگان و میهمانان، سخن از عظمت جایگاه ریاست محترم مجلس و هیأت رئیسه دارد که هرکدام تکیه گاه اصلی دیوار عظیم باربر تالار را تشکیل می‌دهند.

مرکز تالار که بلندترین ارتفاع را داراست، به طرف ساختمان تشریفات گرایش پیدا کرده است. جایگاه مخصوص ریاست محترم جمهور، هیأت رئیسه، هیأت دولت و شورای نگهبان، اعضای شورای عالی قضایی کشور، فرماندهان ستاد مشترک و نیروهای سپاه و غیره به طریقی استقرار یافته است که ارتباط آن با ساختمان تشریفات و دفتر ریاست محترم مجلس در کوتاهترین فاصله امکان‌پذیر باشد.

*روسای مجلس پس از پیروزی انقلاب اسلامی

 دوره اول :

آیت‌الله اکبر هاشمی‌رفسنجانی‌                                
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره دوم:

آیت‌الله اکبر هاشمی‌رفسنجانی‌                                
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره سوم:

سال اول و دوم آیت‌الله اکبر هاشمی‌رفسنجانی‌
                              
سال سوم و چهارم، مهدی کروبی
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره چهارم:

 حجت‌السلام علی‌اکبر  ناطق نوری
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره پنجم:

حجت‌الاسلام علی اکبر ناطق نوری
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره ششم:

مهدی کروبی‌
حوزه انتخابیه - استان: تهران - تهران

دوره هفتم:
غلامعلی  حداد عادل
حوزه انتخابیه - استان: تهران ، ری ، شمیرانات و اسلامشهر - تهران

دوره هشتم:

علی لاریجانی
حوزه انتخابیه - استان: قم - قم
 
دوره نهم:

علی لاریجانی
حوزه انتخابیه - استان: قم - قم

f

مقایسه‌ ساختار مدیریت بحران‌ در ایران، ژاپن، هند و ترکیه

نویسندگان

یحیی کمالی 1؛ جلال میرزایی2

1استادیار دانشگاه شهید باهنر کرمان

2استادیار علوم سیاسی دانشگاه شهید باهنر کرمان

چکیده

بحران‌های طبیعی بر زندگی میلیون‌ها نفر در سراسر جهان تأثیر می‌گذارد و هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی به وجود می‌آورد. مدیریت بحران‌های طبیعی می‌تواند این هزینه‌ها را کاهش دهد و جوامع را در برابر این بحران‌ها ایمن و مصون کند. هدف از پژوهش حاضر، مقایسۀ ساختار مدیریت بحران‌های طبیعیِ ایران، ژاپن، هند و ترکیه است. روشِ پژوهش مقایسۀ کیفی است. روش گردآوری داده‌ها نیز روش کتابخانه‌ای و استفاده از اسناد و مدارک و گزارش سازمان‌های مرتبط است. جامعۀ موردمطالعه ایران، ژاپن، هند و ترکیه را در برمی‌گیرد. یافته‌های پژوهش بیانگر تفاوت بحران‌های طبیعی رایج، تفاوت سطح و تمرکز مدیریت بحران‌های طبیعی در کشورهای موردمطالعه است. سازمان‌های مدیریت بحران در این کشورها درگذر زمان قدرت بیشتری به دست آورده‌اند و در ترکیه، ژاپن و هند زیرنظر عالی‌ترین مقام اجرایی قرار دارند اما در ایران زیرنظر وزارت کشور است. قوانین مرتبط با مدیریت بحران، درگذر زمان، از قوانین بخشی به قوانین جامع تبدیل شده‌اند که وظایف و اهداف سازمان‌های مرتبط را تعیین می‌کنند. قانون جامع مدیریت بحران در ایران دیرتر از سایر کشورها تصویب شده است.

کلیدواژه‌ها

مدیریت بحران؛ مقایسه؛ ایران؛ هند؛ ترکیه

موضوعات

سیاست داخلی

اصل مقاله

1. مقدمه زندگی میلیون‌ها نفر در سراسر جهان تحت تأثیر بحران‌های طبیعی است که هزینه‌های هنگفت اقتصادی و اجتماعی به وجود می‌آورد و توسعۀ کشورها را دشوار می‌کند. علی‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته در بسیاری از کشورها برای کاهش خطرپذیری و آثار منفی بحران‌ها، آسیب‌ها و هزینه‌های بسیاری از بحران‌ها در حال افزایش است (UNISDR, 2009: 3). نداشتن آمادگی و مقابله نکردنِ مناسب با بحران‌های طبیعی، خسارات سنگینی به ملت‌ها و دارایی‌های آن‌ها وارد می‌کند که بعضاً جبران‌ناپذیر است. ازاین‌رو، مدیریت بحران‌های طبیعی می‌تواند این هزینه‌ها را کاهش دهد و جوامع مختلف را در برابر این بحران‌ها ایمن و مصون کند. یک‌چهارم جمعیت جهان در معرض خطرهای ناشی از بحران‌های طبیعی زندگی می‌کنند. خسارت مالی ناشی از حوادث در کشورهای درحال‌توسعه از حدود 40 میلیارد دلار در اواسط دهۀ 1960 به 120 میلیارد دلار در اواخر دهۀ 1980 و 1990 برآورد شده است (Domeisen, 1995, 330). در یکی از بررسی‌ها، تأثیرپذیرفتگان از بحران‌های طبیعی سال‌های 2004 و 2005 م با هم مقایسه شده‌اند و رشد قابل‌توجه آنان در سال 2005 نسبت به 2004 آشکار است. تا پایان 2010 م، از بین ده شهر از بزرگ‌ترین شهرهای جهان، هشت شهر در کشورهای درحال‌توسعه یا کمترتوسعه‌یافته هستند که بروز بحران‌های طبیعی در این شهرها می‌تواند موجب خسارت‌ها و تلفات زیادی شود (UNISDER, 2005). وقوع بحران‌های طبیعی و عدم برنامه‌ریزی مناسب برای مقابله با خسارت‌ها و پیام‌دهی ناشی از آن، می‌تواند منجر به از دست رفتن منابع و دستاوردهایی شود که تحقق آن‌ها سالیان زیادی طول می‌کشد. اگرچه سیاست‌گذاری اثربخش، فراهم آوردن امکانات و منابع لازم، صورت‌بندی پیش‌بینی‌های مناسب، تهیۀ سناریوهای مناسب و عملیاتی‌سازی اقدامات برنامه‌ریزی‌شده در مراحل، پیش، حین و پس از وقوع بحران، در زمرۀ وظایف اصلی دولت‌ها و حکومت‌ها است، اما شیوۀ انجام این وظایف در کشورهای گوناگون متفاوت است. پژوهش حاضر به‌دنبال پاسخ به این سؤال است که مدیریت بحران‌های طبیعی در کشورهای موردمطالعه چه تفاوت‌ها و شباهت‌هایی دارد؟ پاسخ به این سؤال مستلزم انجام مطالعۀ مقایسه‌ای مدیریت بحران در کشورهای مختلف است. ازاین‌جهت، شناسایی و تحلیل تجربه‌های این کشورها می‌تواند نقش قابل‌اهمیتی در تقویت سازمان‌دهی مدیریت بحران‌ها داشته باشد. 2. مبانی نظری و پیشینۀ پژوهش مدیریت بحران عبارت است از مجموعۀ فعالیت‌های اجرایی و تصمیم‌گیری‌های مدیریتی و سیاسی وابسته به مراحل مختلف و همۀ سطوح بحران، در جهت نجات، کاهش ضایعات و خسارات، جلوگیری از وقفۀ زندگی، تولید و خدمات، حفظ ارتباطات، حفظ محیط زیست و سرانجام ترمیم و بازسازی خرابی‌ها (foster, 1980: 10). در تعریف بحران، بهتر است بین بحران[1] و واقعۀ ناگوار[2] تفاوت قائل شد. برنت بین این دو تفاوت قائل است. به نظر او، بحران توصیف‌کنندۀ شرایطی است که در آن ریشه‌های پدیده می‌تواند مسائل و مشکلاتی مانند ساختارها و عملیات مدیریتی نامناسب و یا شکست در تطابق با یک تغییر باشد، درحالی‌که منظور از واقعۀ ناگوار این است که شرکت با تغییرات مصیبت‌بار پیش‌بینی‌نشده یا ناگهانی مواجه شده که کنترل کمی بر روی آن‌ها دارد (Brent, 2003: 2). بحران عبارت است از ازهم‌گسیختگی شدید در فعالیت‌های یک جامعه که در این فرایند، انسان‌ها اقلام و دارایی‌ها و محیط در سطح وسیع دچار آسیب و صدمات شدید می‌شوند؛ به‌طوری‌که جامعه فقط قادر است از منابع موجود خود کمک بگیرد. بحران‌ها غالباً براساس سرعت و شدت یعنی ناگهانی بودن یا کند بودن بروز آن و یا به این دلیل که طبیعی است یا زادۀ دست بشر است، طبقه‌بندی می‌شوند (UNDP, 1992: 14). مدیریت بحران فرایندی است برای پیشگیری از بحران و یا به حداقل رساندن اثرهای آن هنگام وقوع. برای انجام این فرایند باید بدترین وضعیت‌ها را برنامه‌ریزی و سپس روش‌هایی را برای اداره و حل آن جستجو کرد (AMA, 2003). اگر مدیریت بحران را «برنامه‌ریزی برای کنترل بحران» تعریف کنیم، باید چهار مرحله را به‌منظورِ برنامه‌ریزی برای کنترل بحران به انجام رساند. نخست باید پدیده‌های ناگوار پیش‌بینی شوند؛ سپس باید برنامه‌های اقتضایی تنظیم شوند؛ پس از آن باید تیم‌های مدیریت بحران تشکیل شوند و آموزش ببینند و سازمان‌دهی شوند؛ و سرانجام باید برای تکمیل برنامه‌ها، آن‌ها را به‌صورت آزمایشی و با تمرین عملی به اجرا درآورد (Kreitner, 1998:618). اهداف مدیریت بحران را می‌توان به‌صورت زیر دسته‌بندی کرد: ـ رفع شرایط بحران و اضطرار؛ ـ بازگرداندن سریع جامعه به حالت عادی؛ ـ کاهش آسیب‌های ناشی از بحران چه جانی و چه مالی؛ ـ کاهش اثرهای بحران در جامعه و مقابله با آن با کمترین  هزینه‌ها؛ ـ ایجاد آمادگی در جامعه برای مقابله با بحران؛ ـ بازسازی مناطق بحرانی ازلحاظ فیزیکی و روانی و فرهنگی؛ ـ ایجاد تمرین و آموزش و مانورها در مناطق جهت آمادگی برای مقابله با بحران برای مدیران و مردم. الگوی واحدی وجود ندارد که بتواند تحقیق در خصوص مدیریت بحران راهنمایی کند. محققان تمایل دارند هرکدام بر یک عنصر خاص از اجزای فرایند مدیریت بحران تمرکز کنند. رویکرد جامع در مدیریت بحران عبارت است از: 1) مرحلۀ پیشگیری 2) مرحلۀ آمادگی 3) مرحلۀ مقابله 4) مرحلۀ بازسازی (WHO, 1999: 8). پیشگیری: مجموعۀ اقداماتی است که پیش از وقوع بحران با هدف جلوگیری از وقوع مخاطرات یا کاهش آثار زیان‌بار آن انجام می‌شود. آمادگی: مجموعۀ اقداماتی است که توانایی جامعه، دولت و مردم را در انجام مراحل مختلف مدیریت بحران افزایش می‌دهد. آمادگی شامل جمع‌آوری اطلاعات، آموزش، پژوهش، برنامه‌ریزی ایجاد ساختارهای مدیریتی، تأمین منابع، تمرین و مانور است. مقابله: شامل امداد، نجات، بهداشت، درمان، تأمین امنیت، ترابری، ارتباطات تدفین، دفع مواد زائد جامعه، دفع فاضلاب، مهار آتش، کنترل مواد خطرناک سوخت‌رسانی و هشدار است. بازسازی: بازگرداندن شرایط یک منطقۀ آسیب‌دیده پس از بحران به شرایط عادی با در نظر گرفتن ویژگی‌های توسعۀ پایدار و کلیۀ ضوابط ایمنی است (شکیب، 1385: 52 و 54). محققان مدیرت بحران بر ابعاد و متغیرهای مختلفی تأکید می­کنند. میتراف و شریواستاوا (1987) بر حسابرسی بحران، نلسون ـ هارچلر (1986) بر تیم‌های مدیریت بحران، ترویت و کلی (1989) بر برنامه‌های مدیریت بحران، ریلی (1987) بر آمادگی در مقابل بحران، اشریدر (1990) بر یادگیری از وقایع ناگوار، پاوچانت و میتراف (1992) بر فعالیت‌هایی لازم برای آمادگی در مقابل بحران و نیز عهدنامۀ سازمانی برای مقابله با بحران‌ها تمرکز کردند و پژوهش‌هایی را انجام دادند. درهرصورت باید فرایندی از مدیریت بحران مطرح شود که همۀ عناصر فوق را در برداشته باشد چون هرکدام از آن‌ها قسمت مهمی از مدیریت بحران سازمانی هستند (رضوانی، 1385: 24). صدر ممتاز و همکاران (1386) در مطالعه‌ای مقایسه‌ای به بررسی مدیریت بحران در کشورهای منتخب پرداخته‌اند. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که بین نوع و میزان توسعه‌یافتگی و برنامه‌ریزی پیشرفته برای مدیریت بلایا سنخیت وجود دارد و راهبرد متوازن در تمامی مراحل مدیریت بلایا در کشورهای پیشرفته استفاده می‌شود. برنامه‌ریزی غیرمتمرکز در این کشورها باعث شده که مشارکت شهروندان در همه سطوح جلب شود و برنامه‌ها منطبق با واقعیات و استفادۀ حداکثر از ظرفیت‌های جامعه تنظیم شود که درنهایت موجب کاهش آسیب‌پذیری در بلایا می‌شود. پورعزت و همکاران (1392) در پژوهشی به مقایسۀ رویکرد اجتماع‌محور مدیریت بحران در کشورهای منتخب پرداخته‌اند. در این پژوهش، پس از برشمردن مزایای رویکرد اجتماع‌محور در مدیریت بحران‌های طبیعی، تأکید شده است که در ایران عمدتاً بر بهبود وضعیت بحران‌زده پس از وقوع بحران توجه می‌شود؛ درنتیجه با مقایسۀ فیلیپین، ژاپن و ترکیه که کشورهای بحران‌خیزی هستند، با استفاده از روش تحلیل محتوای کلان و مصاحبه با خبرگان درمورد مقایسۀ کشورها، راهکارهایی برای بهبود مدیریت بحران براساس رویکرد یکپارچه در شهر تهران ارائه کرده است. در پژوهشی با عنوان «تحلیل مقایسه‌ای مدیریت بحران در ژاپن و هند»، پس از تبیین پیامدهای منفی بحران‌های طبیعی و تلاش دولت‌ها و سازمان‌های غیردولتی و بین‌المللی برای مقابله با بحران‌های طبیعی، مدیریت بحران در هند و ژاپن باهم مقایسه و تأکید شده است که هند می‌تواند از تجربه‌های موفق ژاپن درس بیاموزد. تجربۀ ژاپن بیانگر مدیریت مناسب و استفاده از روش‌های بهینۀ تجهیز و مقابله با بحران است. درنهایت، پیشنهاد‌هایی براساس تجربۀ ژاپن در مقابله با زلزله برای دولت هند ارائه می‌کند (Banerji & Nidhi, 2013: 62). چانگ (2016) در پژوهشی به مقایسۀ مدیریت بحران و کنترل سیل در کرۀ جنوبی و آمریکا پرداخته است. هدفِ این پژوهش تحلیل تضاد و اختلاف بین بازیگران فرایند مدیریت بحران است؛ توصیه‌های سیاستی برای بهبود نظام مدیریت بحران عرضه می‌کند؛ نمونه‌ای از تضادها را تشریح می‌کند و تفاوت و شباهت دو کشور منتخب را در این زمینه بررسی می‌کند. تفاوت دو کشور در زمینۀ طیف بازیگران، ویژگی‌های فرهنگی و اقدامات مدیریتی و سازمان‌های دولتی است اما انگیزه و رفتار بازیگران در دورۀ بحران در هر دو کشور شبیه هم است. چانگ براساس مقایسه، راهکارهای مهم و مشترکی را برای موفقیت مدیریت بحران ارائه می‌دهد (Chung, 2016: 554). در پژوهش دیگری به مقایسۀ مدیریت بحران و فرایند و سیستم‌های مدیریتی در گجرات هند و کالیفرنیای آمریکا پرداخته شده است. در این پژوهش، براساس معیارهای ازپیش‌تعیین‌شده، فرایند و ساختار مدیریت دو ایالت موردنظر با یکدیگر مقایسه و تفاوت و شباهت‌های بین این دو بررسی شده است (Dave, 2015). تبار (2015) در پژوهشی به مقایسۀ رویکردهای متفاوت مدیریت بحران در ایران و ژاپن پرداخته است. در این پژوهش، پس از بیان شباهت زلزله‌خیزی ایران و ژاپن و آمار بالای تلفات جانی زلزله در ایران، رویکردهای متفاوت در کشور در زمینۀ سیاست‌گذاری بحران با استفاده از روش توصیفی مقایسه‌ای بررسی شده است. وضعیت موجود مدیریت بحران دو کشور و نیز سیستم‌های مستندسازی و تجربه‌اندوزی دو کشور در زمینۀ مدیریت بحران باهم مقایسه شده است و با توجه به رویکردهای کلان ایران و ژاپن در مدیریت بحران، پیشنهاد‌هایی برای مقابله با بحران زلزله به کشورهای دیگر ارائه کرده است (Tabar, 2015). بررسی پیشینۀ پژوهش بیانگر توجه پژوهشگران به مطالعۀ مقایسه‌ای در مدیریت بحران‌های طبیعی است. این پژوهش‌ها عمدتاً با هدف درس‌آموزی از تجربۀ کشورهای موفق انجام شده‌اند و در دو سطح کلان و ملی و سطح ایالتی به مقایسۀ مدیریت بحران پرداخته‌اند. در مواردی نیز تجربۀ کشورها در یک بحران طبیعی مشخص مانند زلزله با هم مقایسه شده است. پژوهش حاضر ساختار کلان مدیریت بحران‌های طبیعی را در ایران، ترکیه، هند و ژاپن با هم مقایسه می‌کند. این پژوهش از جهت جامعۀ موردمطالعه و معیارهای مقایسۀ کشورها با پژوهش‌های قبلی متفاوت است. تعداد کشورهای موردمطالعه نیز از پژوهش‌های قبلی بیشتر است. رویکرد مقایسه‌ای می‌تواند درس‌های مدیریتی ارزشمندی را پیشِ رو قرار دهد تا دولت‌ها بتوانند عملکرد خود را در مدیریت بحران‌های طبیعی تقویت کنند. 3. روش‌شناسی پژوهش در این پژوهش از روش مقایسه‌ای استفاده کرده‌ایم. هدفِ روش مقایسه‌ای این است که با توصیف و تبیین شباهت و تفاوت پدیده‌ها، بتوان آن‌ها را شناسایی کرد و به تفسیرها و تعمیم‌های تازه دست یافت. مطالعات مقایسه‌ای عموماً سه مرحلۀ توصیف، مقایسه و نتیجه دارند. هیگ و همکاران بر این باورند که مقایسه به این دلیل ضروری است که باعث اطلاع بیشتر ما از دیگر مکان‌ها می‌شود، موجب آگاهی کامل‌تر ما از دیگر کشورها می‌شود و قدرت توصیفی ما را افزایش می‌دهد؛ اما نکتۀ مهم‌تر اینکه روش مقایسه‌ای پژوهشگر را از قوم‌مداری دور می‌سازد (مارش و استوکر، 1384: 285). هر کشور مشکلاتی دارد؛ تصمیم‌گیران در شهرها، حکومت‌های محلی و کشورها به این علت که با مشکلات مشترکی مواجه هستند، می‌توانند از یکدیگر بیاموزند (رز، 1390: 3). درس‌آموزی به فرایندی اشاره دارد که طی آن دانش دربارۀ سیاست‌ها، ترتیبات اداری، نهادها و غیره در یک‌زمان و یک مکان برای ایجاد سیاست‌ها، ترتیبات اداری و نهادها در یک‌زمان و مکان دیگر استفاده می‌شود (مارش و استوکر، 1384: 301). هدف پژوهش حاضر نیز در همین راستا و با هدف درس‌آموزی از تجربۀ کشورهای منتخب در زمینۀ مدیریت بحران است. روش گردآوری داده‌ها نیز روش کتابخانه‌ای و استفاده از اسناد و مدارک و گزارش‌های سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه است. جامعۀ موردمطالعه ایران، ژاپن، هند و ترکیه را در برمی‌گیرد و سازمان‌دهی مدیریت بحران‌های طبیعی این کشورها را بررسی می‌کنیم. در پژوهش‌های مقایسه‌ای، انتخاب جوامع موردمطالعه به‌صورت هدفمند انجام می‌گیرد. در پژوهش حاضر، ایران، ژاپن، هند و ترکیه باهم مقایسه شده‌اند. دلیل انتخاب این کشورها در درجۀ اول بحران‌خیزی آن‌ها و نیز این است که بحران‌های مشابه ایران را تجربه کرده‌اند. علاوه بر این، انتخاب هر یک از این کشورها به دلایل خاص و ویژگی‌های این کشورها هم مربوط می‌شود. دلیل انتخاب ژاپن این است که این کشور یکی از موفق‌ترین تجربه‌ها را در مدیریت بحران‌های طبیعی ازجمله زلزله داشته و توانسته است بحران زلزله را به کنترل درآورد؛ ازاین‌رو درس‌آموزی از تجربۀ این کشور می‌تواند برای سیاست‌گذاران و مدیران کشور ما مؤثر و مفید باشد. تراکم جمعیتی هند و تنوع بحران‌های این کشور باعث شده است مدیریت بحران در آن تحولات مختلفی را پشت سر بگذارد. این تحولات به‌تدریج هند را به یکی از کشورهای موفق در مدیریت بحران تبدیل کرده است.  برای مقایسۀ کشورها از معیارهای زیر استفاده شده است: معیار اول: نوع بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای موردمطالعه؛ معیار دوم: سابقه، سطوح برنامه‌ریزی و ساختار مدیریت بحران کشورهای موردمطالعه؛ معیار سوم: سازمان‌های مدیریت بحران؛ معیار چهارم: قوانین مدیریت بحران. 4. یافته‌های پژوهش یافته‌های پژوهش به‌صورت موردی تنظیم‌شده و جوامع موردمطالعه به‌ترتیب بررسی شده‌اند. 4. 1. مقایسۀ بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای منتخب در جدول 1 مهم‌ترین بحران‌های طبیعی رایج در سطح دنیا را نشان داده‌ایم و وقوع هر یک از این بلایا را در کشورهای موردمطالعه مشخص کرده‌ایم. جدول 1. مقایسه بحران‌های طبیعی رایج در کشورهای موردمطالعه نام کشور زلزله توفان یخی برف شدید باران شدید خشکسالی سیل طوفان شدید سونامی آتشفشان تندباد تورنادو آتش‌سوی جنگل لغزش توده‌های گلی ژاپن + - + + - - + + + - - - - هند + - - + + + + - - - - - - ترکیه + - - - - - - - - - - - - ایران + - - - + + + - - - - - -  منبع: صدر ممتاز، طیبی و محمودی، 1386: 14ـ19. داده‌های جدول 1 بیانگر است که از بین کشورهای موردمطالعه ژاپن بیشترین انواع بحران‌های طبیعی و ترکیه بحران‌های کمتری را به لحاظ تنوع دارد. در بین کشورهای موردمطالعه، بیشترین شباهت از جهت نوع بحران‌های طبیعی بین ایران و هند است و هر دو کشور بحران‌های طبیعی مانند زلزله، سیل، خشک‌سالی و توفان شدید دارند، با این تفاوت که باران شدید در هند هست اما این پدیده در ایران رخ نمی‌دهد. به‌علاوه، با توجه به وقوع زلزله در هر چهار کشور و وجود سابقۀ مقابله با این پدیده، و با توجه به آمار بالای تلفات زلزله در ایران به‌عنوان مهم‌ترین بحران طبیعی، به نظر می‌رسد می‌توان از تجربۀ این کشورها برای توسعه مدیریت بحران در ایران استفاده کرد. 4. 2. مقایسۀ سابقه و سطوح برنامه‌ریزی در مدیریت بحران کشورهای منتخب هر یک از کشورهای موردمطالعه ساختار و نظام سیاسی و اداری متفاوتی دارند و درعین‌حال پیشینۀ تاریخی متفاوتی در زمینۀ سازمان‌دهی و برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران دارند. در جدول 2 این موارد در کشورهای منتخب مقایسه شده است. جدول 2. مقایسۀ سابقه و سطوح برنامه‌ریزی در مدیریت بحران نام کشورها سابقۀ برنامه‌ریزی (سال) سطوح برنامه‌ریزی بحران ژاپن 1880 مرکزی ـ استانی ـ شهری هند 1960 مرکزی ـ استانی ـ ناحیه ترکیه 1943 متمرکز ایران 1959 متمرکز برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران در ژاپن سابقۀ بسیار طولانی دارد. در مقابل، هند کمترین تجربۀ برنامه‌ریزی مدیریت بحران را دارد. با توجه به ساختار نظام سیاسی کشورهای موردمطالعه، ساختار برنامه‌ریزی بحران در این کشورها با هم متفاوت است. در هند و ژاپن نظام برنامه‌ریزی غیرمتمرکز حاکم است و ایران و ترکیه نظام برنامه‌ریزی متمرکز دارند. 4. 3. مقایسۀ سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای منتخب ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ژاپن دولت ژاپن «وزیر کشور برای مدیریت بحران» را با هدف یکپارچه‌سازی و هماهنگ کردن سیاست‌های کاهش بحران و اقدامات وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مرتبط تأسیس کرده است. این وزرات مسئول تأمین همکاری بین سازمان‌های مرتبط دولتی و برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری اساسی بحران و مقابله با بحران‌های بزرگ است (زرگری، 1393: 1). ساختار شورای مرکزی مدیریت بحران شامل نخست‌وزیر (رئیس شورا)، وزیر مدیریت بحران و همۀ وزرای کابینه است. از دیگر اعضای این شورا می‌توان رئیس منتخب مؤسسات عمومی، رئیس بانک ژاپن، رئیس انجمن صلیب سرخ ژاپن، رئیس رادیو و تلویزیون ژاپن، رئیس شرکت تلفن و تلگراف و اشخاص باتجربه در جایگاه آکادمیک و علمی را نام برد (پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی، 1385: 70-72). شورای مرکزی مدیریت بحران یکی از نهادهایی است که وظیفۀ سیاست‌گذاری‌های اساسی و مهم در مدیریت بحران را براساس قانون اقدامات متقابل بحران بر عهده دارد. اعضای این شورا شامل نخست‌وزیر، تمام وزرای کابینه و مدیران سازمان‌های دولتی مرتبط با اقدامات متقابل بحران را براساس قانون عمومی و قوانین تابعه توسعه می‌دهند. سیستم برنامه‌ریزی مدیریت فاجعه شامل سه مرحله است: 1) برنامۀ پایه‌ای مدیریت فاجعه. یک برنامۀ بنیادی برای کاهش خسارت‌های ناشی از حوادث و بحران‌ها است و توسط شورای مرکزی مدیریت فاجعه آماده‌سازی می‌شود؛ 2) برنامۀ عملیاتی مدیریت فاجعه. این برنامه توسط هر سازمان دولتی به‌صورت مجزا طرح‌ریزی می‌شود؛ 3) برنامۀ محلی مدیریت فاجعه. این برنامه را هر یک از سازمان‌های شهری و استانی زیرمجموعۀ شورای مرکزی مدیریت بحران براساس برنامۀ مدیریت سوانح شکل می‌دهند (زرگری، 1393: 1). هنگام بروز فاجعه در ژاپن، دو سازمان اتاق بحران و آتش‌نشانی نیز مسئولیت مدیریت بحران را بر عهده دارند. سازمان‌هایی نظیر پلیس مسئولیت حمل‌ونقل و ترافیک را بر عهده می‌گیرند و وزارت بهداشت و رفاه و وزارت کشاورزی و تغذیه به فرمان سازمان‌های اصلی فعالیت می‌کنند. آتش‌نشانی یکی از تخصصی‌ترین نیروها برای امدادرسانی به شهروندان ژاپنی در هنگام وقوع بلایای طبیعی به شمار می‌رود، اما به دلیل محدود بودن شمار نیروها و تجهیزات این نهاد، برخی از دیگر سازمان‌های ژاپنی نیز اقدام به تشکیل نیروهای ویژه در این زمینه کرده‌اند. سازمان پلیس ژاپن یکی از این نهادهای دولتی است که با تشکیل تیم تخصصی امدادرسانی در داخل این سازمان، در هنگام بروز بلایای طبیعی نقش مهمی در عملیات امدادرسانی ایفا می‌کند. پلیس ژاپن برای معرفی این‌گونه فعالیت‌های خود و اطلاع‌رسانی به مردم در زمینۀ تدابیر مقابله با بلایا، اقدام به برگزاری نمایشگاه‌های مختلف در سراسر این کشور می‌کند می‌کند (مرتضوی، 1392). وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های مدیریت بحران، هم‌زمان و 24 ساعته، با یکدیگر ارتباط دارند. در صورت بروز سانحه، به جمع‌آوری اطلاعات مربوط به خسارات پرداخته می‌شود. این اطلاعات شامل میزان خسارات تخمینی در 30 دقیقۀ اول و اطلاعات بصری هوایی (تصاویر ارسالی از سوی هلیکوپترها) است. در مرحلۀ بعد، این اطلاعات به مقرّ رسمی نخست‌وزیر می‌رود و تخمینی از سطح خسارات به دست می‌آید. پس از ارائۀ کنفرانس ارتباطی وزارتخانه‌ها و مؤسسات درگیر در مدیریت سوانح، ستاد فرماندهی اقدامات متقابل در سوانح تأسیس و تصمیم‌گیری درمورد اجرای روش‌ها و سیاست‌گذاری‌ها انجام می‌شود. در ادامه، ستاد اداری و اجرایی به برنامه‌ریزی اولیه جهت اقدامات متقابل در هر یک از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، هماهنگی کامل و غیره پرداخته می‌شود (پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی، 1385: 73). ـ سازمان‌های مدیریت بحران در هند در دولت فدرال هند، مسئولیت تنظیم و تدوین پاسخ به بحران‌های ملی بر عهدۀ دولت مرکزی است. دولت مرکزی با منابع فیزیکی و مادی که در اختیار دارد، می‌تواند کمک‌های لازم را برای اقدامات لازم سازمان‌دهی کند (NDMA, 2009: 13-14). در این کشور، در جولای 2005 م، با دستور اجرایی نخست‌وزیر هند، کمیتۀ ملی مدیریت بحران تشکیل شد که مسئولیت مواجهه با بحران را بر عهده دارد و نخست‌وزیر رئیسِ آن است. این سازمان مسئول تنظیم سیاست‌ها، برنامه‌ها و اهداف مدیریت بحران برای ارائۀ پاسخ به‌موقع و مؤثر به بحران‌ها است (DMDM, 2014: 11). وظایف این سازمان عبارت‌اند از: ـ تنظیم سیاست‌های مدیریت بحران؛ ـ تأیید برنامۀ ملی؛ ـ تأیید طرح‌های آماده‌شده توسط وزرا و بخش‌های مختلف دولت مطابق با برنامۀ ملی؛ ـ تنظیم خطوطی برای مقامات دولتی جهت تنظیم برنامۀ دولت؛ ـ تنظیم خطوطی برای وزارتخانه‌های مختلف جهت دستیابی به یکپارچگی اقدامات لازم جهت جلوگیری از بحران یا توجه به این تأثیرات در برنامه‌ها و پروژه‌های حوزۀ کاری‌شان؛ ـ هماهنگ‌سازی اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های مدیریت بحران؛ ارائۀ منابع مالی برای تحقق این مأموریت‌ها؛ ـ تأمین چنین حمایت‌هایی از سایر کشورهایی که با بحران‌های گسترده مواجه می‌شوند، پس از تأیید دولت مرکزی. ـ اتخاذ اقداماتی برای جلوگیری از بحران و آمادگی و ظرفیت‌سازی برای مواجه با خطرات بحران‌زا؛ ـ تنظیم سیاست‌ها و جهت‌هایی برای کارکرد سازمان ملی مدیریت بحران نقش و وظایف (NDMA, 2009: 34). کمیتۀ ملی مدیریت بحران در سطح ملی متشکل از وزرای کابینه است و سایر اعضای آن شامل منشی نخست‌وزیر و منشی وزیر کشور، دفاع، تحلیل و تحقیق، کشاورزی و وزیر همکاری همراه با ادارۀ اطلاعات و یک افسر اطلاعات کابینه است. این کمیته به گروه‌های مدیریت بحران، جهت می‌دهد. دولت‌های ایالتی در سازمان‌دهی اقدامات خود در پیشگیری از بحران‌های طبیعی و آمادگی بلندمدت و اقدامات مربوط به بازسازی آن، مستقل هستند. دولت مرکزی تنها از اقدامات دولت‌های ایالتی حمایت می‌کند. در ایالت‌ها، کمیسیونرهای نجات وجود دارد که مسئولیت اقدامات نجات از بحران‌های طبیعی در ایالت خود را بر عهده دارند. در غیاب کمیسیونر نجات، معاون آن یا هر افسر منصوب او مسئولیت اقدامات نجات در ایالت موردنظر بر عهده دارد. نیروی ملی پاسخ به بحران (NDRF) نیز یک نیروی دارای تکنولوژی بالا، چندمهارتی و میان‌رشته‌ای است که متشکل از 8 «باتالون» است که برای مقابله با انواع بحران تنظیم شده است که امکان عملیات زمینی، هوایی و دریایی را دارد. همه باتالون‌ها باید برای مقابله باهمۀ انواع بحران‌های طبیعی مجهز و آموزش دیده باشند. هر باتالون متشکل از 18 تیم متخصص نجات و جستجو است که هرکدام از تیم‌ها دارای 45 نیرو هستند این نیروها شامل مهندس، تکنسین برق‌کار، سگ‌های نجات و نیروهای پزشکی و پیراپزشکی است. باتالون‌ها در 9 ناحیۀ مختلف کشور واقع‌شده‌اند و نزدیک نقاط بحرانی قرار دارند، تا زمان مقابله با بحران را کاهش دهند. در دورۀ آمادگی برای بحران و در یک وضعیت بحران‌زده، سازمان ملی مدیریت بحران[3]  با دستور سایر مقامات دولتی این نیروها را به کار می‌گیرد (NDMA, 2009: 35).  در سطح ایالتی، گروه مدیریت بحران ایالت (SCMG) زیر نظر معاون رئیس یا کمیسیونر نجات فعالیت می‌کند. این گروه متشکل از افسران ادارات مختلف است که وظایفی در زمینۀ نجات، اسکان، انرژی، آب، کشاورزی، جنگل‌ها توسعه روستایی و سلامت و... انجام می‌دهند (NDMA, 2009: 30-33). ایالت‌های هند به نواحی مشخص تقسیم‌شده‌اند که هر یک را کالکتور مدیریت می‌کند. او مسئولیت نظارت، کنترل اقدامات نجات را بر عهده دارد و برنامه‌های سطح خاص را آماده می‌کند. او هماهنگ‌سازی و نظارت بر کارکردهای همه بخش‌ها را در سطح خاص بر عهده دارد. در طول اقدامات واقعی مدیریت و نجات از بحران، توان کلیۀ کالکتورها به‌طور فزاینده‌ای تقویت می‌شود. گاهی در مواقع بحران‌زده، قدرت زیادی به کالکتورها داده می‌شود تا اقدامات لازم را انجام دهند و سپس این اقدامات بررسی می‌شود (NDMA, 2009: 22). ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ایران سازمان مدیریت بحران یک سازمان دولتی است که زیرنظر وزارت کشور در سال 1387 شروع به فعالیت کرده است و هدف از تأسیس آن طبق «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» عبارت است از: تشخیص وقوع بحران‌های طبیعی ملی و منطقه‌ای و اعلام آن به دستگاه‌های ذی‌ربط توسط وزیر کشور (قائم‌مقام شورای عالی مدیریت بحران)؛ تشخیص وقوع بحران‌های استانی و محلی و اعلام آن به دستگاه‌های استان و شهرستان به‌ترتیب با استاندار و فرماندار است. در این قانون و آیین‌نامۀ اجرایی آن، سطوح بحران در کشور به ابعاد ملی، منطقه‌ای، استانی و محلی قابل‌تقسیم است و ساختار مدیریت بحران در سطح ملی/ منطقه‌ای تشخیص بحران بر عهدۀ وزیر کشور و در سطح استانی/ محلی تشخیص وقوع بحران بر عهدۀ استانداران و فرماندارانی است که هرکدام منصوبان وزیر کشور در ادارۀ مسائل استانی و محلی‌اند. سازمان مدیریت بحران متشکل از 14 کارگروه تخصصی و عملیاتی است. رئیس هر کارگروه تخصصی به پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه ذی‌ربط از بین معاونان مرتبط با مدیریت بحران همان دستگاه با حکم وزیر کشور منصوب خواهد شد. همچنین، کارگروه‌های تخصصی استانی مشابه کارگروه‌های تخصصی زیرمجموعۀ سازمان درصورت ضرورت و با توجه به حادثه‌خیز بودن هر استان بنا به پیشنهاد استاندار و تصویب شورای هماهنگی متناسب با نیاز تشکیل خواهد شد. شورای عالی مدیریت بحران کشور با هدف هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای وابسته به قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح و کلیۀ نهادها و دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری تشکیل می‌شود. این شورا به ریاست رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود و در غیاب وی، وزیر کشور به‌عنوان قائم‌مقام ریاست شورا شناخته می‌شود. دبیرخانۀ شورای عالی در سازمان مدیریت بحران مستقر است و مطابق بند 2، مادّۀ (5) «قانون» مذکور دبیر آن را هیئت وزیران انتخاب می‌کند. وظایف این شورا طبق مادّۀ 13 «آیین‌نامۀ اجرایی» تشکیل سازمان مدیریت بحران بدین شرح است: ـ هماهنگی فعالیت‌های مرتبط با مراحل چهارگانۀ مدیریت بحران؛ ـ بررسی و تأیید سیاست‌های آموزشی، تبلیغاتی و اطلاع‌رسانی از طریق رسانه‌ها و پیشنهاد آن به شورای عالی نظارت بر عملکرد کارگروه‌های تخصصی؛ ـ بررسی و تأیید پیشنهادها در امور مدیریت بحران کشور و ارائۀ آن به شورای عالی؛ ـ بررسی و تأیید پیشنهادهای تغییر در تعداد، موضوعات، شرح وظایف و امور مربوط به کارگروه‌های تخصصی مدیریت بحران و ارائۀ آن به شورای عالی؛ ـ بررسی و تأیید طرح‌ها و برنامه‌های پیشنهادی کارگروه‌ها، دستگاه‌های ذی‌ربط و استان‌ها و تأیید اعتبارات موردنیاز آن‌ها و پیشنهاد آن به شورای عالی؛ ـ بررسی و تأیید وظایف دقیق و نقش دستگاه‌های ذی‌ربط در مدیریت بحران و ارائۀ آن به سازمان به‌منظور طرح در شورای عالی و سیر مراحل تصویب؛ ـ بررسی و تأیید پیش‌نویس لوایح در زمینۀ مدیریت بحران در سطوح مختلف؛ ـ تصویب مطالعات انجام‌شده در مراحل چهارگانۀ مدیریت بحران کشور؛ ـ تصویب برنامه‌های مانور دستگاه‌های ذی‌ربط و هماهنگی اجرای آن‌ها (آیین‌نامۀ اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، 1388: مادّۀ 13). ـ سازمان‌های مدیریت بحران در ترکیه ترکیه یک سیستم منسجم و ساختاری تشکیلاتی برای مدیریت بحران‌های طبیعی دارد. این سیستم مدیریت دربرگیرندۀ منطقه، قسمتی از استان، استان و سپس کل کشور برحسب وسعت فاجعه است. موارد کوچک در سطح منطقه و یا قسمتی از یک استان به عهدۀ مدیران بخش است، اما اگر ابعاد بحران از توان مدیران بخش خارج باشد استان و مقامات استانداری جهت کمک بسیج می‌شوند؛ و چنانچه ابعاد و وسعت بحران در سطح کشور مطرح شود، شورای عالی مدیریت بحران کشور که از وزرای مختلف تشکیل شده است امور را به عهده می‌گیرند. برخی از بحران‌های بسیار وسیع نیز توسط شورای هماهنگی امور اضطراری برنامه‌ریزی و هدایت می‌شود. در ترکیه موضوع مدیریت بحران یک امر ستادی و کشوری قلمداد شده است و امور و مسئولیت‌های مربوط به آن را دولت تعیین می‌کند و به این ترتیب، مسئولیت مدیران محلی به حداقل می‌رسد. عموماً استاندار را دولت مرکزی تعیین می‌کند و در فرایند عملیاتی، او هماهنگ‌کنندۀ امور در سلسله‌مراتب مدیریتی است. در ضمن، استاندار یک استان خسارت‌دیده  می‌تواند از استان‌های هم‌جوار ــ که خسارت ندیده‌اند ــ کمک دریافت کند. همۀ بودجۀ عملیات از دولت مرکزی تأمین و در سطح منطقه توزیع می‌شود. به این ترتیب، با توجه به ساختار مدیریتی موجود، نقش شهرداران در زمینۀ مدیریت بحران، بسیار ناچیز می‌شود و امور را استانداران هدایت می‌کنند. در سطح کلان، مراحل امداد، نجات و آسوده‌سازی را مراکز استانی و منطقه‌ای، و مسئلۀ بازسازی را دولت مرکزی انجام می‌دهد. دولت‌های انتخابی محلی مسئول برنامه‌ریزی برای جلوگیری و پیشگیری از ساخت‌وساز بی‌رویه و مسائل آماده‌سازی و آمادگی استان‌ها و شهرها هستند. در این باره، هر وزارتخانه دارای یک واحد اضطراری است و در کل یک سیستم و هستۀ مرکزی برای این‌گونه امور در ترکیه وجود ندارد. هلال احمر، ستاد حوادث غیرمترقبه و مردمی و همچنین ارتش نیز نقش اساسی در زمان بحران به‌خصوص در مرحلۀ امداد بر عهده دارند. پس، همۀ امور مربوط به حوادث غیرمترقبه در وزارتخانه‌های امور عمومی و مسکن شکل می‌گیرد و بدین‌وسیله همۀ قوانین لازم و هماهنگی‌های ستاد انجام می‌پذیرد. عموماً وزارتخانۀ اصلی در ارتباط با حوادث طبیعی این وزارتخانه است اما، در صورت نیاز سازمان­هایی همچون واحد پناهندگی افراد بیگانه، وزارت امور خارجه نیز برای کمک‌رسانی، به جمع دیگر وزارتخانه‌های می‌پیوندد. مهم‌ترین سازمان‌های مدیریت بحران در کشور ترکیه و وظایف آن‌ها به شرح زیر است: ـ  مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری/ ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه (TEMGD): این مرکز، هماهنگی گستردۀ سازمانی در سطح کشور را فراهم کند تا کمک‌رسانی به مناطق بحران‌زده صورت گیرد. پس از زلزلۀ سال 1999 دولت ترکیه از طریق تأسیس ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه مشکل سازمان‌دهی و هماهنگی منابع را حل کرد. ـ مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری شامل سه بخش است: 1) کمیتۀ هماهنگی بحران (CCC): در ابتدا اعضای آن سیاسی بودند. یک کمیتۀ تصمیم‌گیری در سطح بالا در مرکز مدیریت بحران نخست‌وزیری است؛ اما به‌عنوان بخشی از مدیریت بحران نخست‌وزیر عمل می‌کند. این کمیته می‌تواند تشکیلاتی شبیه به هیئت دولت داشته باشد؛ اما در سطحی پایین‌تر، درحالی‌که به‌وسیلۀ نخست‌وزیر هدایت می‌شود، وزارتخانه‌ها و شورای امنیت ملی به‌وسیلۀ دبیر کمیتۀ هماهنگی بحران تعریف و مشخص می‌شوند.  2) کمیتۀ ارزیابی و نظارت بحران (CEWC): اعضای این کمیته در ابتدا شامل اعضای نمایندگانی از معاونان وزارتخانه‌های عضو بود. این کمیته از لحاظ سلسله‌مراتبی زیرنظر کمیتۀ هماهنگی بحران است و سیاست‌های تعیین‌شدۀ سیاست‌گذاران را اجرا می‌کند. 3) دبیرخانه: وظیفۀ هماهنگی و اطلاع‌رسانی را به عهده دارد (محبی‌فر، طیبی و آصف‌زاده، 1384). علاوه بر این، سازمان‌ها دیگری نیز در زمینۀ مدیریت بحران فعال هستند ازجمله:  ـ وزارت کار و مسکن: این وزارتخانه که در 1969 م تأسیس شد، یک چارچوب کاری برای سیستم مدیریت بحران در ترکیه دارد. این وزارتخانه‌ها شامل سه نوع مدیریت است: امور ساختمانی، امور بلایا،  بحران‌های طبیعی و امور اجرایی و تحقیقات فنی. ـ مدیریت کل امور بحران‌های طبیعی GDDA: به‌ویژه در محدودیت فعالیت‌های مدیریت بحران ملی در سطح گسترده فعالیت دارد. همچنین، این مدیریت یک دپارتمان برای امور زلزله‌ها و دپارتمان تحقیقات زلزله دارد که از بخش‌های مهندسی زلزله، لرزه‌شناسی و مراکز آزمایشگاهی تشکیل شده است. ـ وزارتخانۀ امور داخلی و مدیریت کل دفاع غیرنظامی: این وزارت دربرگیرندۀ مدیریت‌های متعددی است که مستقیم یا غیرمستقیم در فعالیت‌های مربوط به زلزله‌های خطرناک نقش عمده‌ای دارد. سازمان مدیریت دفاع غیرنظامی، مسئولیت‌های مستقیمی را پس از 1959 م در زمینۀ مقابله و پاسخ به زلزله به عهده دارد. این سازمان موظف به اجرا و مدیریت برنامه‌ها و طرح‌های ارائه‌شده در زمینۀ کاهش خسارات و مصدومین در شرایط جنگی، بحران‌های طبیعی و آتش‌سوزی‌های وسیع است. ـ جمعیت هلال احمر: به‌عنوان یک سازمان غیرانتفاعی، تأمین‌کنندۀ چادرها، پتو، خدمات پزشکی و مواد غذایی برای بازماندگان است. هلال احمر ترکیه یک سازمان کاملاً مستقل غیردولتی نیست اما تا حدودی عملکرد سازمان‌های غیردولتی را دارد. این سازمان در همۀ مراحل مدیریت بحران کشور نقش داشته و اقدامات بسیار شایسته‌ای انجام می‌دهد. این سازمان عموماً مسئول امداد و نجات و همچنین تهیۀ اسکان موقت، بهداشت منطقه و توزیع مواد غذایی در بحران‌ها است. در حال حاضر، سازمان غیردولتی دیگری در سیستم فعلی دارای وظایف به خصوصی در سیکل بحران نیست. در برخی موارد بعد از وقوع چنین حوادثی برخی از روزنامه‌ها اقدام به جمع‌آوری کمک‌های مردمی می‌کننند که غالباً نیز بسیار موفق نبوده است. ـ باشگاه فعالان غیرحرفه‌ای رادیو در ترکیه (TRAC): این سازمان یک سازمان غیرانتفاعی مردمی است که خدمات ارتباطی تاکتیکی و استراتژیکی بعد از وقوع بحران را ارائه می‌دهد. این باشگاه 45 شعبه و اعضایی در 70 استان ترکیه دارد (کشوردوست، 1392: 108-110). جدول 3. مقایسۀ سازمان هماهنگ‌کنندۀ مدیریت بحران کشورهای منتخب کشور سازمان سال تشکیل نهاد مرجع وابستگی به دولت ملاحظات ژاپن وزارت مدیریت بحران 2001 نخست‌وزیر و دفتر کابینه * در سال 1959 طرح اقدامات مقابله با بحران تصویب‌شده در سال 1995 اصلاح شد. هند وزارت کشور 2001 نخست‌وزیر و هیئت دولت * کمیتۀ ملی مدیریت بحران در سطح ملی NCMC نقش اصلی را بر عهده دارد. ترکیه ادارۀ کل مدیریت شرایط اضطراری 2000 نخست‌وزیر * تا سال 1996 مدیریت بحران بر عهدۀ وزارت کار و مسکن بود و در این یال بر عهدۀ نخست‌وزیر قرار گرفت. ایران وزارت کشور 1383 حوزۀ ریاست جمهوری * قبل از 1370 بر عهدۀ وزیر کشور بود. مطابق جدول 3، در هر چهار کشور موردمطالعه اصلاح نظام مدیریت بحران به‌صورتی بوده است که عالی‌ترین مقام اجرایی هرچه‌بیشتر به مسئلۀ مدیریت بحران وارد شده و مسئولیت مستقیم بر عهده گرفته است. با توجه به بحران‌خیز بودن و تجربۀ طولانی کشورهای موردمطالعه در مدیریت بحران‌های طبیعی، اقدامات و اصلاحات مختلفی برای تقویت مدیریت بحران در این کشورها انجام شده است. یافته‌های پژوهش بیانگر این است که به دلیل اهمیت مدیریت بحران و لزوم هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف و اهمیت تأمین اعتبارات و لزوم اعلام وضعیت اضطراری و فوق‌العاده در برخی شرایط، این مدیریت در بیشتر کشورها تحت نظر عالی‌ترین مقام اجرایی کشور و در قالب شورای علی یا بخشی از دولت و یا در سطح یک وزارت یا سازمان مشخص در بالاترین سطح اجرایی کشور قرار دارد. جدول 4. مقایسۀ سطوح سازمانی در ساختار مدیریت بحران کشور سطح اول سطح دوم سطح سوم سطح چهارم سایر ژاپن ملی استانی شهرداری شهروندان هند ملی ایالتی ناحیه محلی روستایی ترکیه ملی استانی ناحیه ایران ملی استانی شهرستان سطوح برنامه‌ریزی در ژاپن، در چهار سطح ملی، استانی، شهری و شهروندان تفکیک شده است. در هند سطوح ملی، ایالتی، ناحیه‌ای، محلی و روستایی حاکم است و در ترکیه و ایران فقط سه سطح ملی، استانی و ناحیه‌ای وجود دارد ازاین‌جهت، ایران و ترکیه نظامی سه‌سطحی و شبیه به هم دارند و در ساختار مدیریت بحران این دو کشور به سطح روستاها مانند هند و به سطح مشارکت شهروندان مانند ژاپن توجه نشده است. 4. 4. مقایسۀ قوانین مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه ـ قوانین مدیریت بحران در هند مبنای قوانین کاهش بحران در ژاپن، «قانون پایۀ اقدامات بحران» است که در 1961 م تصویب و در آن مبانی اقدامات کاهش مخاطرات بحران مشخص شده است. در این کشور، نهادهای متعددی در ارتباط با کاهش مخاطرات بحران و جنبه‌های قانون‌گذاری آن و نیز مقابلۀ اضطراری، اعادۀ وضعیت عادی و بازسازی و نیز ایجاد آیین‌نامه‌های جامع درمورد فعالیت‌های ویژۀ کاهش مخاطرات وجود دارند. در اجرای «قانون پایۀ اقدامات بحران»، «برنامۀ پایۀ مدیریت بحران» و نیز برنامه‌های جامع و درازمدت کاهش مخاطرات بحران تدوین شده‌اند و بر مبنای برنامۀ پایه، سیستم جامعی برای برنامه‌ریزی مدیریت بحران تأسیس شده است. در اجرای «قانون پایۀ اقدامات بحران»، «شورای مرکزی مدیریت بحران» با هدف کسب اطمینان از جامع بودن مدیریت مخاطرات بحران و انجام بحث در خصوص موارد مهم مدیریت بحران تشکیل شده است. در داخل دفتر کابینه، که دبیرخانۀ این شورا است، وزیر مدیریت بحران مسئولِ اقدامات ویژۀ موضوع فوق تعیین شده است و مدیرکل مدیریت بحران دفتر کابینه نیز با برنامه‌ریزی و هماهنگی در مورد سیاست‌های پایه‌ای کاهش ریسک و نیز مقابله با بحران‌های بزرگ با وی همکاری می‌کند. وزیر مدیریت بحران در هنگام رویداد بحران، مسئول جمع‌آوری اطلاعات و انجام اقدامات اضطراری دیگر با همکاری نزدیک دبیرخانۀ کابینه است (حسینی، 1387: 51-53). برنامۀ جامع توسعۀ ملی نیز در 1998 م تدوین و در آن سیاست کشور در توسعۀ قلمرو ملی خود بر مبنای قانون توسعۀ جامع ملی تبیین شده است. این برنامه یکی از مقاصد پنج‌گانۀ اساسی توسعۀ ملی را به محلی امن و راحت برای زندگی مشخص تبدیل کرده و بهبود ایمنی کشور در مقابل زلزله‌های بزرگ و دیگر بلایای طبیعی را هدف خود قرار داده است. همچنین، یکی از تمهیدات اصلی اولویت‌دار این برنامه «اقدامات کاهش بحران از طریق کاهش مخاطرات» بر مبنای اصل به حداقل رسانیدن خسارات است. اهداف ویژۀ این برنامه عبارت‌اند از: ایجاد زیرساخت‌های ارتباطی و ترابری مقاوم در حوادث، ایجاد استانداردهای طراحی کارهای عمرانی متناسب بااهمیت آن‌ها، افزایش اطمینان از ظرفیت مقاومت لرزه‌ای ساختمان‌ها، ایجاد شبکۀ دیده‌بانی زلزله و دیگر حوادث، پیشبرد تحقیق درمورد بحران‌ها و پیشگیری از آن‌ها، ارزیابی و انتشار میزان ریسک بحران‌های محلی و انعکاس آن‌ها در توسعه و کاربری ارضی بخش‌های جغرافیایی مختلف، ایجاد دستورالعمل‌های مدیریت بحران برای بخش‌های جغرافیایی مختلف متناسب با خطرات و شدت‌های مربوط به محل، ایجاد سیستم‌هایی به‌منظور فعال شدن و ایجاد واکنش مناسب در زمان حادثه نظیر تقویت سیستم‌های بازپخش اطلاعات، سیستم‌های امداد و نجات و تخلیه، سیستم‌های اعزام داوطلب و سیستم‌های جانشین فعالیت‌های اداری و تدارکات برای مردم نیازمند کمک در هنگام وقوع بحران (حسینی، 1387: 51-53). قوانین و مقررات ژاپن در زمینۀ مدیریت بحران بر ایجاد یک حالت متمرکز در اجرای فعالیت‌های مرتبط با مدیریت بحران دلالت دارند. دیگر ویژگی قوانین و مقررات مورد اشاره، داشتنِ حالتی جامع‌نگرانه است. برای تضمین کردن تمرکز در امر مدیریت بحران، یک نهاد ملی هماهنگ‌کننده با عنوان «شورای مرکزی مدیریت بحران» تشکیل شده است. به منظور جامعیت بخشیدن به فعالیت‌های مرتبط با مدیریت بحران، برنامه‌های کاهش مخاطرات در ارتباط با مخاطرات مختلف طبیعی در حال اجرا است که بودجه‌ای سالانه برای آن‌ها در نظر گرفته می‌شود. طبق قوانین ژاپن، بخش خصوصی، افراد جامعه و نهادهای اجتماعی در برنامه‌های کاهش خطرات مشارکت می‌کنند. از طرف دیگر، مؤسسات آموزشی نیز وظیفۀ آموزش به شورای مرکزی مدیریت بحران و نهادهای فعال در این زمینه را انجام می‌دهد. قوانین ژاپن بر ارائۀ آموزش عمومی به مردم و داوطلبان از طریق رسانه‌های همگانی تأکید دارد. ـ قوانین مدیریت بحران در هند قانون‌گذاری مدیریت بحران در هند به‌دنبال تغییر پارادایم از مقابله، و نجات از بحران به‌سمت پیشگیری و آماده‌سازی است. . هند دارای قوانین ملی پنج‌سالۀ توسعه است. در اولین برنامه‌های پنج‌ساله به مدیریت بحران‌های طبیعی توجه نکرده‌اند. دهمین قانون پنج‌سالۀ توسعۀ این کشور 2002 ـ 2007 م، برای اولین بار یک فصل مجزا و مشروح را به مدیریت بحران اختصاص داده است. این برنامه تأکید می‌کند که توسعه بدون آمادگی برای مقابله با بحران‌ها، نمی‌تواند پایدار باشد. در این برنامه، پیشگیری و آمادگی مقابله با بحران بخش مهمی از استراتژی توسعه در نظر گرفته شده است. یازدهمین برنامۀپنج‌سالۀ 2007 ـ 2012 نیز تأکید دارد که «فرایند توسعه باید به مسئلۀ پیشگیری، آمادگی و مقابله با بحران حساس باشد. درنتیجه، مدیریت بحران به یک اولویت مهم برای این کشور تبدیل شده است. فراتر رفتن از توجه تاریخی به نجات و بازسازی پس از فجایع باید به‌سمت آمادگی و مقابله با بحران تغییر یابد تا شوک‌های دوره‌ای به فرایند توسعه کاهش یابد» (Ministry of Railways, 2009: 11-15). برای تحقق این تغییر پارادایم، سازمان‌ها و جوامع باید تجهیز شوند تا به این هدف مشترک دست پیدا کنند. سازمان‌های پاسخ‌دهنده، مثل نیروهای درمانی و پلیس و آتش‌نشانی، اگر به بهترین شیوه سازمان‌دهی و تجهیز شده باشند، نمی‌توانند مؤثر باشند، مگر بخشی از یک رویکرد جامع باشند و مسئولیت همۀ ذی‌نفعان مشخص باشد و به پاسخگویی و پایداری آن‌ها توجه شود (Ministry of Railways, 2009: 11-15). قانون مدیریت بحران هند (2005) تأسیس سازمان مسئول ملی مدیریت بحران (NDMA) را الزامی‌کرده است که نخست‌وزیر، ریاست آن را بر عهده دارد و در کنار آن در سطوح پایین‌تر، مسئولان مدیریت بحران ایالتی که در کنار هم یک رویکرد یکپارچه و کل‌گرا را وضع و اجرا می‌کنند. هدف این قانون ایجاد یک استراتژی مبتنی بر فناوری، همه‌فعال و کل‌گرا است که اقدامات همۀ سازمان‌های دولتی و غیردولتی را تجمیع می‌کند. سازمان ملی مدیریت بحران یک شبکۀ سیاست‌گذاری و مدیریت بحران را ایجاد کرده که زمینه‌های اصلی فعالیت آن عبارت‌اند از: ـ مدیریت بحران جامعه‌محور شامل ادغام سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ها و اجرای آن در سطح محلی؛ ـ ظرفیت‌سازی در همۀ مناطق مرتبط؛ ـ توجه به ابتکارات گذشته و اقدامات خوب؛ ـ همکاری با سازمان‌های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی؛ ـ هماهنگ‌سازی برای ایجاد یک استراتژی چندبخشی؛ اهداف راهنما برای تدوین قوانین مقابله با بحران شاملِ ـ ارتقای فرهنگ پیشگیری و آمادگی به‌عنوان اولویت مهم در همۀ سطوح و همۀ زمان‌ها؛ ـ تشویق اقدامات پیشگیرانه براساس فناوری و پایداری زیست‌محیطی؛ ـ واردکردن مسائل مدیریت بحران مرحله‌ای به فرایند برنامه‌ریزی توسعه؛ ـ ایجاد یک چارچوب فنی قانونی به‌منظور ایجاد و حفظ یکپارچگی محیط قانونی توانمند برای مقابله با بحران؛ ـ توسعۀ پیش‌بینی‌های فعلی و سیستم‌های هشدار براساس فناوری اطلاعات و ارتباطات برای مقابله و نجات از بحران؛ ـ ارتقای همکاری با رسانه، سازمان‌های غیردولتی و شرکت‌ها در زمینۀ ایجاد آگاهی و ظرفیت سازمانی؛ ـ ارائۀ مقابلۀ مؤثر و نجات از طریق یک رویکرد انسانی نسبت به بخش‌های آسیب‌پذیر جامعه؛ ـ بازسازی فرصت‌ها برای ساختارهای بازسازی و اسکان (Ministry of Railways, 2009: 11-15). ـ قوانین مدیریت بحران در ایران در ایران قوانین مصوب دربارۀ مدیریت بحران قدمتی نزدیک به یک قرن دارد. اولین قانون در 1301 ش به تصویب رسید که در خصوص قانون تشکیل جمعیت شیر و خورشید ایران بود و همچنین در سال‌های دیگر، نظیر 1337، قانون تشکیل سازمان دفاع غیرنظامی کشور، سال 1380 تصویب طرح جامع مدیریت بحران شهر تهران، سال 1382 قانون طرح جامع امداد و نجات کشور، سال 1383 قانون برنامة چهارم توسعه، سال 1387 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، سال 1388 تصویب آیین‌نامۀ اجرائی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و درنهایت، سال 1389 تصویب برنامۀ پنج‌سالۀ توسعۀ مواد 150، 44 و 151. در میان این قوانین تصویب‌شده در طول یک قرن اخیر، مهم‌ترینِ آن‌ها قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران بود که در 1387 به تصویب رسیده است و یک سال بعد، در 1388، آیین‌نامۀ اجرایی آن نیز به تصویب رسید. این قانون مشتمل بر 15 مادّه و 10 تبصره است و هدف اصلی تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور بر طبق مادّۀ 6 قانون تشکیل آن عبارت است از: ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و استفاده از همۀ امکانات و لوازم مورد نیاز وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و عمومی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها، تشکل‌های مردمی، مؤسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است، دستگاه‌های تحت امر مقام معظم رهبری و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم‌له، جهت بهره‌مندی بهینه از توانمندی‌های ملی منطقه‌ای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی‌نشده (قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، مادّۀ 6). قانون تشکیل مدیریت بحران شامل چهار فصل است: فصل اول مرتبط با تعاریف، فصل دوم در خصوص شورای عالی مدیریت بحران، فصل سوم دربارة سازمان مدیریت بحران کشور و فصل چهارم راجع به سایر مقررات است. تلخیص و مهم‌ترین موادّ فصول چهارگانه مذکور به شرح زیر است: فصل اول قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 1 و 2 است. مادّۀ 1 در خصوص تعاریف اصلاحات مندرج در این قانون همچون «بحران» و «مدیریت جامع بحران» است. فصل دوم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 3، 4 و 5 است. مادّۀ 3 دربارة هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌های وابسته به قوای سه‌گانه و تحت نظر مقام معظم رهبری و نیز تصویب مقررات و ضوابط حاکم بر مدیریت بحران است. مادّۀ 4 در خصوص وظایف شورای عالی نظیر تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های ملی، تنظیم بودجه تفصیلی نظام مدیریت جامع بحران، اقدام قانونی لازم جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی، اتخاذ تدابیر راهبردی در فعالیت‌های پژوهشی و اجرایی، اقدام قانونی لازم جهت تصویب سامانة مدیریت بحران کشور، اقدام قانونی لازم جهت تصویب سیاست‌های آموزشی و تبلیغی و اطلاع‌رسانی، اقدام قانونی لازم جهت تصویب ضوابط و دستورالعمل‌های لازم دربارة اقدامات احتیاطی در موقع بحران، اقدام قانون لازم جهت تصویب ساختارها و تشکیلات تفصیلی سازمان‌ها در استان‌ها و شهرستان‌ها، اقدام قانونی لازم جهت تصویب ضوابط و مقررات مرتبط با این قانون است. درنهایت، مادّۀ 5 در خصوص اعضای شورای عالی است که شامل رئیس‌جمهور و تمام اعضای کابینه به‌جز وزرای خارجه و قضائیه، شهردار تهران، رئیس ستاد کل، فرمانده نیروی انتظامی، فرمانده کل سپاه و ارتش، فرمانده بسیج، یکی از نواب رئیس مجلس، معاون اول قضائیه، رئیس سازمان مدیریت، رئیس صداوسیما، رئیس جمعیت هلال احمر، رئیس بنیاد مسکن، ریاست سازمان هواشناسی، سرپرست کمیتۀ امداد و رئیس سازمان ست. فصل سوم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل شامل مادّۀ 6، 7، 8 و 9 است. مادّۀ 6 در خصوص هدف تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، یعنی به‌منظور ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرای، پژوهشی و اطلاع‌رسانی در تمام مراحل مختلف مدیریت بحران است. مادّۀ 7 دربارة وابستگی و نحوۀ انتخاب رئیس سازمان که وابسته به وزارت کشور و به پیشنهاد وزیر کشور و تأیید شورای علی نصب می‌شود. فصل چهارم قانون تشکیل مدیریت بحران: این فصل در خصوص کلّیۀ دستگاه‌هایی است که موضوع مادّۀ 160 قانون برنامة چهارم توسعه است. آنان موظف‌اند که گزارش علمکرد خود را از طریق مراجع دولتی به سازمان ارائه دهند. ـ قوانین مدیریت بحران در ترکیه قوانین مختلفی در زمینۀ مدیریت بحران در ترکیه وضع شده است، ازجمله قانون مقابله با سیل‌های ناگهانی در سال 1943، قانون کاهش اثرهای بحران‌های طبیعی 1944، قانون دفاع غیرنظامی 1958، تصویب ضرورت ایجاد سازمان مقابله با بحران 1965، قانون پوشش مالی و جبران خسارات مالی مناطق بَلازده خارج از اعتبارات تخصیصی جاری 1968، قانون پرداخت غرامت از سوی دولت با تشکیل صندوق پرداخت خسارات 1975، قانون طرح‌ریزی مقابله با بحران 1988 که هدف این قانون موظف کردن سازمان‌های دولتی در سطوح ملی و استانی و محلی برای انجام تسهیلات لازم برای مقابله با بحران و ارزیابی تأثیرات بحران بر مردم منطقه و تشریح کردن کمک‌رسانی به آن‌ها بود. قانون ساختار مدیریت بحران نیز در 1996 تصویب شد. در سال 1988 دستورالعمل انتقال آژانس مدیریت بحران به نخست‌وزیری تصویب شد و در 2000 م ژانس مدیریت اضطراری ترکیه به ادارۀ کل مدیریت اضطراری ترکیه تبدیل شد (صدر ممتاز، طیبی و محمودی، 1386: 21). برنامۀ جامع مدیریت بحران کشور ترکیه پس از تصویب قانون شمارۀ 7269 در سال 1958 و سپس با متمم قانون شماره 1051 مورخ 1968 تکمیل و به مرحلۀ اجرا گذاشته شد. این قوانین در ارتباط با کمک و امداد برای مصدومان بحران‌های طبیعی وضع شد. قانون سال 1958 تشکیل کمیتۀ امداد و نجات استان‌ها را به تصویب رسانید. کمیتۀ یادشده را استاندار منطقه هدایت و مدیریت می‌کند. ترکیه متشکل از 76 استان و در قالب 76 کمیتۀ استانی امداد و نجات سازمان‌دهی امور محوّل را در سطح استان‌ها به خود اختصاص داده است. این کمیته شامل نمایندگان عالی‌رتبۀ استانی از وزارتخانه‌های مختلف و نمایندگان سازمان‌های درگیر در امور حوادث غیرمترقبه است. برای مثال، نمایندگان حوادث غیرمترقبه، وزارت بهداشت و همچنین شهردار و یک نماینده از سازمان هلال احمر کشور، کمیته را رسمیت می‌بخشد (کشوردوست، 1392: 108-110). ترکیه، در حال حاضر، دارای برنامۀ آمادگی ملی نیست. استان‌ها موظف به تهیۀ برنامه‌های اضطراری امداد و نجات و همچنین برنامه‌ریزی برای آمادگی هستند. شایان ذکر است که همۀ وزارتخانه‌ها موظف به تشکیل ستاد حوادث غیرمترقبه و تشکیل سیستم داخلی مدیریت بحران خود برای زمان بحران‌اند. 5. نتیجه هدف پژوهش حاضر شناساییِ تجربۀ ایران، ژاپن، هند و ترکیه در زمینۀ ساختار مدیریت بحران‌های طبیعی است. برای دستیابی به این هدف از روش مقایسه‌ای استفاده شد. در این روش، از چهار معیار برای مقایسۀ کشورها استفاده شد. طبق معیار اول، از جهت نوع بحران‌های طبیعی رایج از بین کشورهای موردمطالعه، ژاپن بیشترین انواع بحران‌های طبیعی، و ترکیه بحران‌های کمتری را، به لحاظ تنوع، دارد. در بین کشورهای موردمطالعه، بیشترین شباهت از جهت نوع بحران‌های طبیعی، بین ایران و هند وجود دارد و هر دو کشور با بحران‌های طبیعی مانند زلزله، سیل، خشکسالی و توفان شدید روبرو هستند؛ با این تفاوت که باران شدید در هند می‌بارد اما این پدیده در ایران رخ نمی‌دهد. در معیار دوم از جهت سابقه و سطح برنامه‌ریزی در زمینۀ مدیریت بحران، ژاپن سابقۀ بسیار طولانی دارد و در مقابل، ایران کمترین تجربۀ برنامه‌ریزی مدیریت بحران را دارد. سطوح برنامه‌ریزی در ژاپن در چهار سطح ملی، استانی، محلی و شهروندان تفکیک شده است. در هند سطوح ملی، ایالتی، ناحیه‌ای، محلی و روستایی حاکم است و در ترکیه و ایران سه سطح ملی، استانی و ناحیه‌ای وجود دارد. ازاین‌جهت، ایران و ترکیه نظامی سه سطحی و شبیه به هم دارند و در ساختار مدیریت بحران این دو کشور به سطح روستاها مانند هند و به سطح مشارکت شهروندان مانند ژاپن توجه نشده است. طبق معیار سوم، سازمان‌های مدیریت بحران در کشورهای منتخب تغییرات گسترده‌ای را تجربه کرده‌اند و در هر دوره از اصلاحات سازمانی، بر قدرت سازمان‌های مدیریت بحران در این کشورها افزوده شده است. یافته‌های پژوهش بیانگر این است که به دلیل اهمیت مدیریت بحران و لزوم هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف و اهمیت تأمین اعتبارات و لزوم اعلام وضعیت اضطراری و فوق‌العاده در برخی شرایط، این مدیریت در ژاپن، هند و ترکیه زیر نظر عالی‌ترین مقام اجرایی کشور است؛ در ایران تا یک دو دهه قبل در سطح وزارت کشور بود، اکنون نیز سازمان مدیریت بحران زیرمجموعۀ وزارت کشور است اما شورای عالی مدیریت بحران تحت ریاست بالاترین مقام اجرایی کشور قرار دارد. از نظر معیار چهارم، یعنی قوانین مرتبط با مدیریت بحران در کشورهای موردمطالعه، نیز هم‌زمان با تکامل سازمان‌های مدیریت بحران، قوانین این کشورها نیز دچار تغییراتی شده است؛ به نحوی که ابتدا قوانین عمدتاً به‌صورت موضوعی و مربوط به یک بخش خاص مدیریت بحران تصویب می‌شدند، سپس به‌سمت جامع‌تر شدن قوانین بحران پیش رفته‌اند. به نظر می‌رسد با افزایش وقوع بحران‌های طبیعی در چهار کشور بحران‌خیز موردمطالعه، ضرورت اصلاحات سازمانی و قانونی درک شده و تغییرات لازم صورت گرفته است. در این میان، تدوین قانون جامع مدیریت بحران در ایران در سال 1378 تصویب شد اما قوانین جامع در سایر کشورها سابقۀ بیشتری دارد. 3. crisis [2]. disaster [3]. National Disaster Management Authority  (NDMA)

مراجع

آیین‌نامۀ اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور. 1388. وبگاه سازمان مدیریت بحران. قابل دسترس در: http://www.ndmo.ir/Content/media/image/2016/01/2684_orig.pdf [19/7/1394] پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی جهاد دانشگاهی. 1385. مدیریت بحران شهری تهران. تهران: پژوهشکدۀ علوم انسانی و اجتماعی. پورعزت، علی‌اصغر و دیگران. 1383. طراحی سامانۀ بسیج امکانات ملی برای مواجهۀ مناسب با بحران‌های طبیعی و اجتماعی». نشریۀ کمال مدیریت. شمارۀ 4 و 5. صص 75ـ110. پورعزت، علی‌اصغر، آرمین فیروز‌پور و علی‌اصغر سعدآبادی. 1392. «مطالعه و مقایسۀ رویکرد اجتماع‌محور مدیریت بحران در کشورهای منتخب». فصلنامۀ مدیریت سازمان‌های دولتی. سال 1. شمارۀ 2. صص 37-52. حسینی، مازیار. 1387. مدیریت بحران. تهران: موسسۀ نشر شهر. رز، ریچارد. 1390. سیاست‌گذاری عمومی مقایسه‌ای. ترجمۀ حمیدرضا ملک‌محمدی. تهران: پژوهشکدۀ مطالعات راهبردی. رضوانی حمیدرضا. 1385. «تلفیق مدیریت بحران در راهبردهای سازمان». ماهنامۀ تدبیر. سال 18. شمارۀ 177. صص 23ـ28. زرگری، راضیه. 1393. «محافظت از شهروندان اولویت ملی ژاپن؛ محافظت از شهروندان اولویت ملی ژاپن». روزنامۀ شهروند. شماره 416. 8 آبان. قابل‌دسترس در: http://www.bohraan.com/default.aspx?tabindex=0&tabid=7&cid=2&p=3 [10/10/1395] سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران. 1388. سومین جشنوارۀ پژوهش و نوآوری در مدیریت شهری. تهران. شکیب، حمزه و علی مقدسی موسوی. 1385. «مدیریت بحران در پایتخت». مجموعۀ مقالات دومین سمینار ساخت‌وساز در پایتخت. دانشگاه تهران. صدر ممتاز، ناصر، سید جمال‌الدین طیبی و محمود محمودی. 1386. «مطالعۀ تطبیقی برنامه‌ریزی مدیریت بلایا در کشورهای منتخب». مجلۀ دانشکدۀ پزشکی دانشگاه علوم پزشکی تهران. دورۀ 65. شمارۀ 1. صص 14ـ19. قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور. 1387. وبگاه سازمان مدیریت بحران. قابل دسترس در :  http://www.ndmo.ir/Content/media/image/2016/01/2679_orig.pdf [19/7/1394]. کشوردوست، سمانه. 1392. مدیریت بحران: بررسی تطبیقی الگوی مشارکت مردم در آمریکا، ژاپن، ترکیه، ایران و ارائۀ الگو برای ایران. تهران: آثار فکر. مارش، دیوید و جری استوکر. 1384. روش و نظریۀ در علوم سیاسی. ترجمۀ امیرمحمد حاجی یوسفی. تهران: پژوهشکدۀ مطالعات راهبردی. محبی‌فر، رفعت، سید جمال‌الدین طیبی و سعید آصف‌زاده. 1387. «طراحی الگوی ساختار مدیریت بلایا برای ایران».  فصلنامۀ مدیریت سلامت. سال 11. شمارۀ 33. صص 47ـ56. مرتضوی، علی. 1392. « بررسی زلزله 11 مارس 2011 ژاپن» وبگاه انجمن تخصصی ژئومپیا. قابل دسترس در : http://forum.geomapia.net/index.php?/topic/6045/ [29/6/1392] American Management Association (AMA). 2003. AMA Survey: Crisis management and Security issues, AMA publication. Banerji, Priyanka, Singh, Nidhi. 2013. “Comparative Analysis of Disaster Management between Japan &India”. IOSR Journal of Business and Management. Vol 13. No 6. PP 62-74. Brent, W. Ritchie. 2003. “Chaos, Crises and Disasters: a strategic Approach to crisis Management in the Tourism Industry”. Tourism Management Journal. Vol 25. No 6. pp 669-683. Chung, J. 2016. “Conflicts and natural disaster management: a comparative study of flood control in the Republic of Korea and the United States”. Disasters journal. Vol 40. No 3. pp 554-72 Dave, Roopkishan Sohan Lal. 2015. “Disaster management and emergency response a comparative study of managerial structures systems and processes in Gujarat India and California USA”(online). Available at: http://hdl.handle.net/10603/48854 [2015/8/31]  Disaster Management Division Ministry of Home Affairs (DMDM). 2014. Website www.ndmindia.nic.in (Report compiled by: DC Rana, Joint Secretary to the Government of Himachal Pradesh, India, Visiting Researcher, ADRC, Kobe, Japan. Domeisen, N. 1995. “disasters: threat to social development”. Stop disasters: The IDNDR magazine. Vol 6. No 23. pp 329-334. Foster, H. D. and Wuorinen V. 1976. British Columbia’s Tsunami Warning System: An Evaluation. University of Victoria syesis. Kreitner, Robert. 1998. Management, 7th ed. Boston: Houghton Mifflin Co. Ministry of Railways. 2009. “Disaster management plan of Indian” (online). available at: http://www.iritm.indianrailways.gov.in/uploads/files/129662631167 [2009/11/1]. NDMA. 2009 .“National Policy on Disaster management” (online) available at: www.ndma.gov.in/images/guidelines/national-dm-policy2009.pdf [2009/9/2]. Tabar, Ali. 2015. “comparative study on different approaches of japan and Iran in natural disaster management: towards developing the policies”. International Conference on Seismology & Earthquake Engineering. (online). Available at: http://www.iiees.ac.ir/fa/wp-content/uploads/2016/04/00327-IM.pdf [2015/5/18-21] UNDP.1992 .an overview of disaster management. 2th edition. UNDP publication. UNISDR. 2009. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. UN publication. UNISDR. 2005. international strategy for disaster reduction. Economic damages: share of GDP, by natural disaster and country 1991-2005. (online) retrived from: http://www.UNISDR.org/disaster World health organization (WHO). 1999. community emergency preparedness, WHO Geneva.